Čomu sa vystavuje vláda, ak by sme dodali stíhačky na Ukrajinu bez schválenia parlamentu

Právna úvaha o tom, či je dodanie stíhačiek Ukrajine zásadnou otázkou zahraničnej politiky a aké kompetencie má vláda, ktorá nemá dôveru v parlamente. Píše ústavný právnik Tomáš Ľalík.

Poverený predseda vlády Eduard Heger sľúbil ukrajinskému prezidentovi dodanie niekoľkých stíhačiek MiG-29 (údajne 11) minulý štvrtok počas bruselského samitu EÚ – Ukrajina. V súvislosti s týmto rozhodnutím vznikla ústavnoprávna otázka, či vôbec poverená vláda takúto právomoc má.

Otázka znie jednoducho: je dodanie stíhačiek napadnutej krajine zásadnou otázkou zahraničnej politiky alebo nie? Ak áno, vláda Eduarda Hegera takú kompetenciu (momentálne) podľa Ústavy SR nemá. Ak je odpoveď nie, vláda môže stíhačky Ukrajine dodať. V tomto príspevku uvediem štyri dôvody, pre ktoré si myslím, že dodanie stíhačiek predstavuje zásadnú otázku zahraničnej politiky, na ktorú vláda bez dôvery parlamentu nemá právomoc.

Prvý argument pre tento záver je skôr všeobecný. Vláda nemajúca dôveru parlamentu a odvolaná prezidentkou, má podľa Ústavy SR len obmedzené právomoci v porovnaní s vládou, ktorá dôveru parlamentu má. Je to logické, pretože vláda bez dôvery parlamentu nemá legitimitu od zdroja moci (ľudu), ktorý si zvolil parlament. Tento poznatok o obmedzených kompetenciách vlády má ešte jeden dôsledok. V pochybnostiach, či vláda má kompetenciu, alebo ju nemá, treba zaujať stanovisko, že vláda takú kompetenciu nemá. Dôvodom je absencia legitimity vlády a ústava takej vláde výrazne okresáva kompetencie.

Druhý argument je už špecifický a orientuje sa na výklad sporného ustanovenia „zásadnej“ otázky zahraničnej politiky. Podľa môjho názoru dodanie stíhačiek inej krajine, ktorá je vo vojne, predstavuje zásadnú otázku zahraničnej politiky. Rozhodnutie poskytnúť stíhačky má významné (zásadné) dôsledky smerom navonok štátu, ako aj dovnútra.

Smerom navonok sa Slovensko nepriamo zapája do vojenského konfliktu. Dodanie zbraní, respektíve stíhačiek, je pomocou jednej strane v konflikte na úkor druhej strany. Stíhačky (zbrane) majú potenciál posilniť jednu stranu konfliktu a hypoteticky môžu viesť alebo aspoň prispieť k víťazstvu vo vojne, respektíve ku zmene pomerov na bojisku. Väčšina stíhačiek je navyše plne funkčná a použiteľná. Na Slovensku sú uzemnené pre administratívnoprávne záležitosti, ale v čase vojny by boli nasadené aj v slovenských podmienkach. V opačnom prípade by ich ukrajinská strana nechcela. Iná otázka by bola, ak by stíhačky neboli použiteľné a Slovensko by ich darovalo ako muzeálny exponát. V takom prípade by celkom isto išlo o nezásadnú otázku zahraničnej politiky.

Dôležitým aspektom je kontext prebiehajúcej vojny. Vojna je realizáciou politiky par excellence a jej dôsledkom je spravidla víťazstvo jednej strany a porážka druhej strany. Zároveň sa vo vojne či po nej menia hranice štátov alebo ich usporiadanie. Vojny majú veľký vplyv na zahraničnú politiku a geopolitickú situáciu sveta. Spomeňme si len na Versaillský mierový systém po prvej svetovej vojne alebo nové geopolitické usporiadanie sveta po druhej svetovej vojne. Dodávanie funkčných zbraní tak podľa mňa predstavuje zásadnú otázku zahraničnej politiky práve v kontexte vojny, ktorá má navyše veľký geopolitický vplyv, pretože jedna zo svetových veľmocí je v konflikte priamo zaangažovaná.

Dokonca si trúfnem napísať, že aj v prípade, ak by bola napadnutá členská krajina NATO a Slovensku by vznikla povinnosť v zmysle čl. 5 Zmluvy o Severoatlantickej aliancii reagovať na útok, ani tak by poverená vláda nemohla poslať zbrane nášmu spojencovi, pretože (i) ide o zásadnú otázku zahraničnej politiky a (ii) čl. 5 Severoatlantickej zmluvy určuje povinnosť Slovensku vykonať „takú akciu, akú bude považovať za potrebnú, včítane použitia ozbrojenej sily“. Teda Slovensko by sa mohlo slobodne rozhodnúť, čo (ne)urobí a nemá povinnosť reagovať. Jedinou možnou reakciou poverenej vlády by bolo v zmysle ústavy vyslanie ozbrojených síl podľa čl. 119 písm. p), avšak najdlhšie na 60 dní, respektíve poskytnutie humanitárnej pomoci.

Aj smerom dovnútra je vplyv dodania stíhačiek MiG-29 rovnako významnou súčasťou naplnenia podmienky zásadnosti. Zbavením sa funkčných stíhačiek sa Slovensko oslabí z hľadiska vzdušnej obrany, pretože iné stíhačky (zatiaľ) nemáme a Slovensko nebude v stave chrániť vlastné územie. Áno, existujú dohody s viacerými krajinami (Česko, Poľsko, Maďarsko), ktoré nám pomôžu tento problém prekonať. Ale cítiť rozdiel medzi tým, keď si sami aspoň v určitom stupni vieme svoju ochranu zabezpečiť, a situáciou, keď nemáme žiadnu vlastnú obranu a plne sa spoliehame na iných (hypoteticky: čo ak by nás krajiny, ktoré nás majú chrániť, napadli? Ide o veľmi hypotetický variant, ale ako prvý ho vo verejnej debate použil minister Káčer). Teda rozhodnutie o dodaní stíhačiek na Ukrajinu bude mať priamy vplyv na zabezpečenie ochrany vzdušného priestoru Slovenska. Aj v tejto rovine teda ide o naplnenie podmienky zásadnosti. V konečnom dôsledku tak dodaním stíhačiek inej krajine sa bezpečnosť obyvateľov Slovenska a ich ľudských práv zníži.

Nerobím si ilúziu, že 11 stíhačiek je schopných ubrániť Slovensko pred veľkou alebo strednou armádou. Určite nie, ani 110 stíhačiek by to možno nedokázalo. Argument ale upozorňuje na zníženie obranyschopnosti Slovenska do určitého stupňa tým, že sa slovenské stíhačky odovzdajú inej krajine.

Tretí argument, ktorý hovorí o závere pre zásadnosť otázky zahraničnej politiky, je porovnanie si zásadnej otázky s nezásadnou otázkou zahraničnej politiky. Ako nezásadnú otázku zahraničnej politiky je možné vnímať účasť predsedu vlády na slávnostnej inaugurácii hlavy štátu cudzej krajiny za predpokladu, že udalosť bude mať ceremoniálny charakter. Účasť predsedu vlády okrem symbolickej roviny nemá zásadný vplyv na zahraničnú politiku Slovenska. Je tak v kontraste s vytváraním a ovplyvňovaním udalostí v inej krajine a navyše v tak napätej situácii, akou je vojna.

A nakoniec aj prezidentka nepriamo priznala, že ide s veľkou pravdepodobnosťou o zásadnú otázku zahraničnej politiky, pretože s predstaviteľmi poverenej vlády mohla nájsť „nejaký“ právny predpis, podľa ktorého má vláda kompetenciu konať pri dodaní stíhačiek inej krajine a vydať svoj súhlas s rozhodnutím vlády podľa čl. 119 písm. r) Ústavy SR. Tým by sa problém s kompetenciou vlády vyriešil, pretože by prezidentka udelila súhlas podľa čl. 115 ods. 3 Ústavy SR. To, že prezidentka nešla touto cestou, tak svedčí skôr o tom, že ide o otázku zahraničnej politiky, za ktorú prezidentka nezobrala politickú ani právnu zodpovednosť, ale tie prenechala vláde.

Ďalej, ak by v súčasnosti išiel predseda vlády alebo minister obrany na zahraničnú cestu napríklad do Kyjeva, musel by na ňu dostať súhlas prezidentky podľa čl. 119 písm. r) Ústavy SR. Ak by platilo, že poverená vláda má právomoc poskytnúť stíhačky Ukrajine, tak by to znamenalo, že na zahraničnú cestu sa vzťahujú väčšie obmedzenia ako na poslanie dôležitého objemu vojenskej pomoci (za túto poznámku ďakujem V. Bujňákovi).

Z uvedených dôvodov si myslím, že dodanie stíhačiek (alebo akýchkoľvek zbraní) jednej strane v prebiehajúcej vojne je zásadnou otázkou zahraničnej politiky, na ktorú vláda bez legitimity parlamentu jednoducho nemá právomoc. Konanie napriek absencii právomoci zakladá aj trestnoprávnu zodpovednosť členov vlády (napríklad trestný čin zneužitia právomocí verejného činiteľa). Nemožnosť vlády robiť zásadné rozhodnutia nielen v zahraničí, ale aj na domácej politickej scéne, je len zdôraznením nevyhnutnosti čo najskorších parlamentných volieb.