Analytik Kovalčík: Aj sedem rokov prípravy nás čaká pri niektorých prioritných stavbách ciest

Minister dopravy je vo funkcii viac než rok a stále nezačal pripravovať viaceré stavby diaľnic a rýchlostných ciest, ktoré sú prioritami, upozorňuje Ján Kovalčík z inštitútu INEKO. Kľúčové je podľa neho bezodkladne naštartovať projektovú prípravu tých spoločensky najprínosnejších. Ako príklady uvádza výstavbu diaľnice pri Kysuckom Novom Meste, nových ciest mimo obcí severne od Nitry, pri Kežmarku i na Orave. A tiež niektorých úsekov na východnom Slovensku, napríklad plánovanej cesty od Prešova smerom na Svidník.

Vlani výrazne poklesol výkon stavebníctva. Ako sa to prejavilo na stavbách slovenských ciest?

Nedošlo k nejakému dramatickému poklesu. Celkový pokles stavebnej produkcie o 11 percent v takom mimoriadnom roku je pochopiteľný. Jednak v súvislosti s pandémiou, jednak preto, že zásoba nakontrahovaných prác sa znižovala. Čo sa týka minulého roka, nesúvisí to ešte s tým, že by nová vláda neobjednala nové významné zákazky.

Takže zdedila veľa po predchádzajúcej.

Áno, už v predchádzajúcich rokoch zaostávala príprava a začínanie nových stavieb, a tiež sa zväčšovalo meškanie rozostavaných projektov – nielen diaľnice D1 pri Žiline a Ružomberku, ale aj najväčšej stavby železníc pri Púchove.

Už tridsať rokov sa ohýba otázka dokončenia diaľnice z Bratislavy do Košíc. Termínov sme sa napočúvali veľmi veľa. Keď sa na to opýtali terajšieho ministra dopravy, odpovedal, že aktuálne ešte nie možné povedať, kedy sa začne stavať posledný nerozostavaný úsek Turany – Hubová. Takže už sa prestáva hovoriť aj o termínoch.

V tomto oceňujem odpoveď ministra, pretože je poctivejšia, ako bývali predtým. Nedá sa povedať, v akom horizonte bude táto stavba dokončená. Keď si zoberieme, aký zdĺhavý a komplikovaný je proces prípravy, koľko rôznych subjektov môže doňho vstupovať svojimi námietkami, odvolaniami a aké zdržania to môže prinášať, tak spoľahlivo to nevie odhadnúť nikto. Ale to neznamená, že sa máme uspokojiť. Dôležité je, aby si novinári, primátori, starostovia z regiónov, bežná verejnosť i predstavitelia záujmových združení uvedomili, aké otázky majú klásť ministerstvu dopravy.

Aké?   

Nepýtajte sa na konečný termín, ale pozorne sledujte najbližšie potrebné kroky v príprave konkrétnych stavieb, ktoré sú vysoko v poradí priorít. Či sa pracuje na najbližšom kroku v procese projektovania a povoľovania, či tam niečo neviazne.

Napríklad?

Môže to byť spracovanie štúdie uskutočniteľnosti s dobrým posúdením variantov, aby sa po rokoch nemusela opakovať. Inde to môže byť dobre zorganizovaný proces posudzovania vplyvov na životné prostredie, spracovanie projektovej dokumentácie, inde zas územné konanie či už výkup pozemkov a po ňom stavebné konanie. V každej z týchto fáz, aj medzi nimi, je priestor na zdržanie. Z regiónov počuť: Nám to sľubovali, pripravuje sa to dvadsať rokov. Lenže sľubovať a naozaj pripravovať je rozdiel. Minulé vlády sa nehanbili nazývať prioritou všetko, aby v každom regióne boli za dobrých. Odtiaľ sa potom ozývali rôzni predstavitelia, čo pre nich vlastne vláda robí. Príprava vlád sa nesústreďovala na to, čo sú naozajstné priority. Keď chceli uchlácholiť región, ktorý sa začal pýtať, aby nemuseli klamať, dali pokyn Národnej diaľničnej spoločnosti (NDS) na objednanie najbližšieho stupňa projektovej prípravy. Odpoveď do regiónu znela: Je to v príprave. Energia, prostriedky a kapacity sa takto trieštili do prípravy desiatok úsekov, hoci pri mnohých nebol reálny predpoklad ani potreba výstavby skôr ako o pätnásť rokov.

Uveďte konkrétny príklad.

V posledných rokoch to boli úseky rýchlostnej cesty R7 popri Dunajskej Strede, ktorá už obchvat má. Alebo prehnane veľkorysé riešenia R1 za Banskou Bystricou a pri Ružomberku, ale aj rýchlostnej cesty R2 pri Trenčíne, na južnom Slovensku či v časti Moldava nad Bodvou – Košice.

Bolo to mrhanie peniazmi?

Nielen. Bolo to aj mrhanie ľudskými kapacitami NDS, ktorá sa musela zaoberať množstvom predčasných príprav a nemohla sa dostatočne sústrediť na skutočné priority. Nič sa nepripravovalo tak, že sa ide bez zastavenia, že sa využijú kapacity na priority, aby sa pri nich nerobili chyby a proces nezdržoval. Aj preto najdôležitejšie projekty dodnes nie sú pripravené. Ďalším dôvodom bolo pretláčanie nevhodných variantov novej diaľnice či cesty. Napríklad D3 na Kysuciach či D1 v úseku D1 Turany – Hubová sa takto zdržali o viac ako dekádu, aj keď sa na ich prípravu minuli už desiatky miliónov eur.

Foto: Patrícia Falbová

Zdá sa však, že nastala zmena, pretože vláda prijala minulý rok materiál s názvom Priority vo výstavbe cestnej infraštruktúry a tento rok vzala na vedomie ďalší s názvom Harmonogram prípravy a výstavby projektov cestnej infraštruktúry. Je to zlom?

Začiatok vašej otázky bol výstižný. Zdá sa, že nastala zmena. Na základe reálnych krokov ministerstva dopravy od schválenia pravidiel prioritizácie však nie som presvedčený o tom, že zmena skutočne nastala. Nenapĺňa sa to dostatočnými krokmi.

Aké by ste čakali?

Už vlaňajší program mal obsahovať harmonogram, ale ministerstvo dopravy to nestíhalo. Preto sa schválili aspoň pravidlá, ktoré už skôr pripravili analytici Útvaru hodnoty za peniaze a boli doladené spolu s ministerstvom dopravy. To sa malo následne do októbra či novembra predložiť do vlády. 

Prišli s ním až tento rok v máji.

O vyše pol roka neskôr.

Ale je to na svete, doteraz som od vlády takýto materiál nevidel. Sú tam aj prioritné projekty podľa poradia dôležitosti.

Harmonogram mal preniesť schválené pravidlá do reálnej prípravy prioritných projektov. To sa nedeje. Márne budete v harmonograme hľadať, kedy a či vôbec sa pohne dopredu príprava stavieb, kde sú spoločenské prínosy v pomere k nákladom najvyššie, akurát ich príprava stála. A zdá sa, že sa doteraz nepohla. Akoby ambíciou ministerstva bolo skôr len rozdeliť disponibilné zdroje medzi rozostavané a doteraz najviac pripravené stavby. A zdôrazniť, ako málo dokáže ministerstvo urobiť, ak bude v nasledujúcich rokoch limit finančných prostriedkov na výstavbu cestnej infraštruktúry na úrovni ako doteraz. Prioritné projekty však v skutočnosti nie sú pripravené a ich príprava v najbližších rokoch nebude finančne náročná. Len treba konečne začať, obstarať zhotoviteľov štúdií či projektovej dokumentácie. Povedzme, tento rok vyhlásiť súťaže na prípravu desať top stavieb, budúci rok na ďalších desať. Lenže v harmonograme od ministerstva dopravy o tom nie je vôbec nič. Nedozviete sa, kde príprava ešte dobieha na základe starších kontraktov. Ani kde a kedy môžu projektanti čakať nové, aby sa príprava prioritných úsekov rozbehla. Podľa verejných súťaží v minulom i tomto roku objednali iba minimum novej projektovej prípravy. Projektanti cestných stavieb sú na Slovensku bez práce a bojujú o prežitie.

Ako to uvádza v materiáli ministerstvo, najvyššiu prioritu má obchvat Levíc, druhú má cesta Huncovce – Kežmarok, potom Žilina – Brodno –  Kysucké Nové Mesto a tak ďalej. Pritom pri prvých dvoch sú na tento rok v rozpočte nuly. Neminie sa ani euro. Takže aké priority?

To by som im nevyčítal. Príprava na obstarávanie nejaký čas trvá. Tam, kde nemali už skôr zmluvu s projektantom, ešte nemajú čo platiť. Najprv musia vysúťažiť projektanta a ten potrebuje povedzme rok na vypracovanie jedného stupňa projektovej dokumentácie. Finančné plnenie by sa tak pri dobrej organizácii prípravy malo začať budúci rok. Žiaľ, pri mnohých prioritných projektoch to už nie je reálne, lebo doteraz ani nevyhlásili súťaže, v ktorých by vybrali projektantov. A neistota sa ďalej zvyšuje, keďže v máji predložený harmonogram sa ani nezaoberá začínaním či pokračovaním projektovej prípravy prioritných projektov.

Takže sa z neho nedá nič vyčítať?

O príprave takmer nič. O zámeroch ministerstva vo výstavbe prezrádza viac. Napĺňa sa horší scenár. Hoci je materiál o určovaní priorít na svete, používa sa argument, že tí pred nami pripravovali niečo úplne iné, a nám neostáva nič iné, len stavať, čo je pripravené, hoci je to v prioritách oveľa nižšie. Nechcú na viac rokov úplne zastaviť začínanie nových stavieb, takže musia pristúpiť aj na stavby, ktoré v tom rebríčku priorít nie sú vysoko, ale sú pripravené. Sčasti sa tomu nedá vyhnúť. Problém je, že prešiel ďalší rok a ministerstvo dopravy ani len nezačalo objednávať projektovú prípravu stavieb, ktoré sú najvyššie v poradí priorít, ktoré schválila vláda. Tým sa predlžuje obdobie, keď sa bude môcť stavať iba to, čo sa pripravilo už v minulosti. Na skutočné priority nemusí prísť ani do konca tohto funkčného obdobia.

Takže ministerstvo dopravy iba prešľapuje na mieste?

Určite nie vo všetkom. No súčasný minister je vo funkcii viac než rok a stále nezačal pripravovať viaceré stavby, ktoré sú prioritami – pokiaľ ide o diaľnice a rýchlostné cesty. Našťastie, aspoň pri cestách prvej triedy a mostoch sa veci hýbu, ale tam je to nutnosť pre mimoriadne zlý stav. Hrozia nútené odstavenia mostov a nútené presmerovanie dopravy na dlhé obchádzkové trasy.

Foto: Patrícia Falbová

Ako to teda vyzerá s prípravou ďalšej výstavby diaľnic a rýchlostných ciest? Dá sa to kvantifikovať?

V prvej tridsiatke zo stovky hodnotených cestných projektov iba dva majú za sebou viac ako polovicu prípravy, teda dokončených stupňov dokumentácie a získaných povolení. Preto je kľúčové bezodkladne naštartovať projektovú prípravu tých stavieb, ktoré sú podľa transparentných, vládou schválených kritérií vysoko v poradí a kde je preukázané, že spoločenské prínosy sú výrazne vyššie ako náklady. Toto ministerstvo dopravy doteraz nerobí a tým o ďalšie roky predlžuje čas, dokedy ešte najpálčivejšie dopravné problémy zostanú dlhšie nevyriešené. Ak bude chcieť začať nové stavby, bude musieť načrieť do tých, ktoré sa pripravovali ešte na základe rozhodnutia ministra Érseka za minulej vlády – aj keď ide o stavby, kde spoločenské prínosy sú oveľa nižšie ako náklady. Za verejné zdroje investované do nových ciest sa tak dosiahne len drobný zlomok z prínosov, aké by sa za rovnaké náklady dosiahli pri stavbách, ktoré sú v prioritizácii vysoko. 

Uveďte príklady.

Prioritizácia jasne ukazuje, aké veľké spoločenské prínosy môže priniesť výstavba diaľnice D3 pri Kysuckom Novom Meste, preložiek cesty mimo obcí severne od Nitry, pri Kežmarku i na Orave. A tiež niektorých úsekov na východnom Slovensku – preložky niektorých ciest v regióne Zemplína, v Šarišskom regióne i najpotrebnejšie časti plánovanej cesty R4 od Prešova smerom na Svidník. Najmä úseky pri Prešove, Giraltovciach a prechod cez Šarišský Štiavnik, kde má súčasná cesta podobne nevyhovujúce parametre ako stará cesta cez Branisko. Pritom tadiaľ prúdi severo-južný tranzit z Poľska smerom na Balkán, ktorý rastie.

Kde je vo vládnych prioritách?

Nie je veľmi vysoko, okolo 30. miesta. No ak ministerstvo konečne zabezpečí aktuálne sčítanie dopravy, predpokladám posun vyššie. V prvej dvadsiatke sú aj niektoré úseky diaľnice D1 na východnom Slovensku. Problém je, že sú úplne na začiatku prípravy. Tam nielenže výstavba nie je možná o rok, dva, ona sa nemôže začať ani o päť rokov. Čaká nás možno sedem rokov prípravy.

Aký zmysel má potom prioritizácia?

Aby sa príprava konečne sústredila na objektívne priority a tie boli v dohľadnom čase pripravené na výstavbu. Niekde treba na zostávajúcu prípravu dva, tri roky, ide oveľa viac. Určite má zmysel, aby sme sa konečne presmerovali od prístupu, kto si viac pretlačil, k výstavbe toho, čo prináša v pomere k nákladom najvyššie spoločenské prínosy.

Poďme k financovaniu. Výdavky na veľkú časť stavieb pokrývajú eurofondy. Stavební podnikatelia upozorňujú na to, že ak sa rýchlo nepristúpi k príprave stavieb, eurofondy prepadnú. Je to tak?

Áno. Ale musím dodať, že príprava najmä menších stavieb na cestách prvej triedy v poslednom období postupuje tempom, ktoré sme tu dlho nemali.

Pred chvíľou ste hovorili, že stavby sa nepripravujú.

Hovoril som, že sa neprojektujú prioritné stavby, ktoré potrebujú ešte roky prípravy. Teraz sa šturmuje na zadaniach, ktoré sa dajú realizovať rýchlejšie, čo sú najmä modernizácie existujúcich ciest a rekonštrukcie mostov. Ide o to, aby sa do roku 2023 vyčerpali zdroje, ktorých z dobiehajúceho programového obdobia zostáva ešte veľa. Bude si to vyžadovať veľkú mobilizáciu.

Dookola počúvame, že je málo peňazí. Pritom sa núkajú a my ich nedokážeme vyčerpať. To vyznieva úplne nelogicky. V čom je príčina?

Zlá organizácia, zle nastavené motivácie.

V minulosti ste pracovali na ministerstve dopravy. Čo to znamená dobre nastavená motivácia?

Zamestnanci štátnych organizácií boli dlhé roky zvyknutí plniť pokyny, politické zadania, vykazovať aktivitu tam, kde sa práve vyžadovala. Neexistoval tam systém kontroly kvality ani efektívnosti riešení, ani toho, či sa nerobia zbytočné chyby, ktoré znamenajú neskôr spochybnenie viacročnej prípravy a nutnosť jej opakovania. Je zarážajúce, pri koľkých projektoch sa musia dôležité fázy prípravy znova opakovať. To prináša nesmierne zdržania.

Ako počúvam, potom ide o zle riadené inštitúcie.

Áno. Zároveň máme veľmi nepraktický a komplikovaný systém schvaľovania a pripomienkovania projektov. Sú tu desiatky subjektov, ktoré môžu dávať svoje pripomienky a požiadavky, ktoré majú byť rešpektované. Neexistuje žiadna autorita, ktorá by bola arbitrom, čo má a čo nemá byť rešpektované. Mali by sme sa podučiť zo zahraničnej praxe, aby sme celý systém projektovej prípravy zásadne zefektívnili. Treba nám nový stavebný zákon, návrhov tu už bolo viac. Absurdné je, že napriek tomu, že to je pod rezortom dopravy, žiadny z doterajších návrhov nerieši, ako by stavebný zákon zefektívnil prípravu líniových dopravných stavieb. 

Najnovší návrh stavebného zákona nevznikal na rezorte dopravy, ale u podpredsedu vlády Štefana Holého.

Áno, ale je to v pôsobnosti jednej politickej strany. Priestor na skoordinovanie bol veľký, ale nevyužil sa.

Foto: Patrícia Falbová

Okrem haprovania pri prijatí nového stavebného zákona je v súčasnosti vážnym problémom skokovitý nárast cien stavebnín. Ak sa tento nárast nepremietne do schválených rozpočtov zmluvne potvrdených stavieb, prezident Zväzu stavebných podnikateľov Pavol Kováčik v rozhovore pre Štandard dokonca avizoval ohrozenie výstavby vrátane dopravných stavieb.

Rád by som počul od tých, ktorí sa dožadujú nejakých dodatočných zmien a zvyšovania cien, s ktorými vyhrali súťaže, akým spôsobom to chcú reálne zlegalizovať.

Majú dosť jasnú predstavu, chcú rokovať s ministrom dopravy a ďalšími. Stavebné investície chcú „preprogramovať a prepočítať na nové cenové reálie“. Na to by sa mala prijať záväzná metodika. Ceny stavieb by mali byť vyššie o 15 až 20 percent.

Ak niekto hovorí, že ceny by mali byť vyššie o 15 až 20 percent, na prvý pohľad je jasné, že nehrá korektnú hru a zavádza.

Prečo?

Pod vplyvom správ o poslednom cenovom náraste niektorých komodít, ako je oceľ, drevo, až o sto percent, môžu mať politici tendenciu uveriť, že je to legitímna požiadavka. Ale na mieste navrhovateľov by bolo fér povedať, aké percento nákladov pri rôznych typoch stavieb tvorí oceľ či drevo. Moja skúsenosť je, že keď človek začne vyžadovať, aby to preukázali, zrazu sa odmlčia. Alebo sa vyhnú predloženiu overiteľných údajov. Viem si predstaviť, že existujú aj také druhy stavieb, kde sa celkový vplyv môže blížiť k spomenutým percentám. Avšak je vysoko nepravdepodobné, že by na bežných dopravných stavbách bol podiel ocele či dreva taký extrémne vysoký, že by to znamenalo nárast do 20 percent.

Ale strmo hore išli aj ďalšie komodity, asfalty, plasty.

Dôležité je, aby sa ceny porovnávali s úrovňou rokov 2018, 2019, a nie s krízovým rokom 2020, keď bol výrazný pokles cien. Niektoré ceny sa iba po pandemickom páde vracajú na úrovne, kde boli predtým, možno trochu vyššie.

Kováčik hovorí, že firmy budú radšej odstupovať od realizácie dohodnutých stavieb aj za cenu, že zložia zmluvnú  pokutu. Pre niektoré firmy to môže zároveň znamenať ich koniec.

Mnohé stavebné firmy na Slovensku akoby nezohľadňovali, že sa pohybujeme v trhovom prostredí a že tu platia zmluvné vzťahy. Ich cenová ponuka má zahŕňať nielen to, čo si firma ocení na základe cien vstupov v čase predkladania ponuky, ale aj riziká z možného rastu cien vstupov. Zodpovedná stavebná firma toto musí zohľadňovať vo svojej cenovej ponuke. Buď si dá vyššiu prirážku, ktorá jej pokryje riziká, alebo hneď po podpise zmluvy robí konkrétne kroky na to, aby si vstupy, ktorých ceny môžu výrazne kolísať, včas zakontrahovala. Aby nebola vystavená riziku, že počas výstavby dôjde k cenovému šoku a ona nebude schopná zmestiť sa do ceny, čo ponúkla. Sú kontrakty, kde objednávatelia na to pamätajú, majú schválený mechanizmus valorizácie cien.

Ale tohtoročný nárast cien stavebnín je rýchly a enormný, čo nemusí zachytiť ani takýto mechanizmus. A je to problém celej Európskej únie. Ak by ste dnes boli na ministerstve dopravy, ako by ste reagovali na požiadavku Zväzu stavebných firiem?

Európske pravidlá a judikatúra Európskeho súdneho dvora neumožňujú také úpravy cien, ktoré by nevychádzali zo zmluvných podmienok, ako sa vysúťažili. Ako sú rozdelené riziká v čase súťaže, tak musia byť rozdelené aj vo fáze plnenia. Ak by dodatočné zvýšenia boli v rozpore s pravidlami Únie a ministerstvo dopravy by cúvlo pred stavebnými firmami, hrozilo by krátenie eurofondov. Iné by bolo, ak by sa pravidlá v celej EÚ zmenili. Ale zmena pravidiel je procedúra, ktorá je mimoriadne zložitá. Ak je to celoeurópsky problém, potom sa treba zapojiť do prípadnej diskusie na pôde Únie. Čo sa dá poradiť už dnes, je, že by sa mal pripraviť oveľa precíznejší mechanizmus valorizácie cien.

Foto: Patrícia Falbová

Ak sa v prístupe vlády nič nezmení, čo nás čaká?

Na slovenskom trhu pôsobia firmy, ktoré si počínali obozretne a po podpise zmlúv si včas zaistili dodávky časti vstupov, ktorých ceny môžu výrazne kolísať. Aj takéto firmy určite zaskočilo bezprecedentné zdraženie dreva i prudší rast cien ocele ako v minulosti, ale keďže svoje vystavenie sa riziku včas zmenšili, nebudú mať problém plniť svoje záväzky. Zrealizujú stavby za tie ceny, ktoré ponúkli. Budú aj takí, čo sa nezaoberali manažmentom rizík, ktorých spôsob riadenia je takpovediac na kolene. Tí na to môžu doplatiť. Nie je veľa takých zmlúv, kde sa ponuky predkladali trebárs vlani na jeseň, teda pred rastom cien, a zmluvy sa podpisovali tento rok začiatkom leta, po náraste cien. Väčšina zmlúv bola podpísaná dávno pred tým, ako došlo k veľkému rastu cien.

Nuž ale ak by došlo k odstupovaniu od zmlúv, výstavba by sa ešte viac spomalila, hrozilo by prepadnutie eurofondov. Upozorňuje na to Zväz stavebných podnikateľov.

Zvyšovanie zmluvných cien v rozpore s pravidlami EÚ by určite znamenalo krátenie financovania z fondov EÚ a ich prepadnutie. Navyše si nemyslím, že by došlo k nejakej veľkej lavíne odstupovania od zmlúv. Väčšina firiem to ustojí, sú aj firmy, ktoré to nezvládnu, ale tak to v podnikaní býva. Ak hovoríme o dopravnej infraštruktúre, neobávam sa nejakého spomalenia pri viacerých stavbách. Veľká časť stavieb sa dobieha z minulosti, zväčša sú už zrealizované. Alebo aspoň mali zhotovitelia dosť času zaistiť si dodávky a ceny viacerých vstupov. Zvyšné riziká im zrejme vezmú časť zisku, menej opatrných stiahnu do straty. Ale aj straty patria k podnikaniu. Dôležité je, aby sa zbytočne neprenášali na široký okruh subdodávateľov. Verím však, že po minulých skúsenostiach s Váhostavom, Doprastavom či TSS Grade budú subdodávatelia opatrnejší najmä vo vzťahu k takým stavebným firmám, ktoré v minulosti dopady svojich zlých rozhodnutí sanovali neplatením záväzkov, teda na úkor svojich subdodávateľov. Zvažovať spoľahlivosť partnera teda bude v nasledujúcom období dôležitejšie ako inokedy.

Ďalšie články od Jozef Hajko
Ďalšie články
„Veci sa menia a napravujú.“ Pri mobilizácii Rusov nebuďme ako Putin, ktorý uveril vlastnej propagande, varuje analytik

„Veci sa menia a napravujú.“ Pri mobilizácii Rusov nebuďme ako Putin, ktorý uveril vlastnej propagande, varuje analytik

Po tom, čo šéf Kremľa Vladimir Putin spustil čiastočnú mobilizáciu, objavili sa na internete vtipné videá s opitými odvedencami, ale aj správy o nedostatočnom výcviku mužov. Zaznievali slová ako fiasko či fraška. Český bezpečnostný expert Jan Ludvík však varuje, aby sme neboli ako Putin, ktorý uveril vlastnej propagande.