EÚ pritvrdzuje voči migrácii. Vzniká nová migračná páka Európy?

Európska únia stojí pred významnou reformou, ktorá môže zásadne predefinovať jej migračnú aj obchodnú politiku. Roky zápasu s nízkou mierou návratov neúspešných žiadateľov o azyl, chronickou preťaženosťou azylového systému a obmedzenou ochotou krajín pôvodu prijímať späť svojich občanov vytvorili situáciu, ktorú členské štáty dlhodobo označujú za neudržateľnú.

Najnovší návrh EÚ spája dve oblasti, ktoré boli doteraz v európskej politike striktne oddelené: obchodné výhody a migračnú spoluprácu.

V praxi to znamená, že rozvojové krajiny, ktoré profitujú z výhodného prístupu na jednotný trh, budú musieť aktívne spolupracovať s Úniou pri návrate svojich občanov, ak chcú naďalej využívať nízke alebo nulové clá pri vývoze do Európy. Ak tak neurobia, EÚ pristúpi k postupnému odoberaniu preferenčných obchodných výhod – teda k de facto ekonomickým sankciám.

Tento nový prvok je v európskej politike prelomový. Jeho prijatie môže signalizovať začiatok novej éry, v ktorej sa EÚ stáva dôslednejším geopolitickým aktérom a nastavuje voči krajinám pôvodu jasnejšie stimuly aj sankcie.

Prečo EÚ pristupuje k tomuto kroku?

Podiel neúspešných žiadateľov o azyl, ktorí sa skutočne vrátia do krajiny pôvodu, sa v EÚ dlhodobo pohybuje medzi 20 až 30 percentami. Dôvody sú komplexné: od nedostatočnej spolupráce vlád tretích krajín pri overovaní identity až po vedomé odďaľovanie vydávania cestovných dokumentov.

Výsledkom je systém, ktorý motivuje ilegálnu migráciu: šanca na reálny návrat je nízka a pobyt v Európe je aj po zamietnutí žiadosti relatívne stabilný. EÚ preto hľadala spôsob, ako zvýšiť tlak na krajiny pôvodu bez toho, aby musela siahnuť po krajných riešeniach, akými sú úplné obchodné obmedzenia alebo prerušenie diplomatických vzťahov.

Ubytovanie, administratívne úkony, sociálna pomoc a právne procesy neúspešných žiadateľov o azyl sú pre členské štáty nákladné. EÚ v súčasnosti investuje miliardy do vonkajšej ochrany hraníc a krízového riadenia migrácie, a preto rastie tlak na efektivitu celého systému. Vyššia miera návratov by znamenala znižovanie nákladov a zároveň zlepšenie verejného vnímania migračnej politiky.

Nové nastavenie zapadá do širšieho trendu: EÚ prestáva byť iba „mäkkou silou“. Používa obchod ako nástroj na presadzovanie svojich strategických záujmov. Vznikajúci globálny blok konkurujúcich mocností núti Úniu myslieť v intenciách efektívneho tlaku a výmeny.

Ako bude fungovať nový mechanizmus?

Podľa dosiahnutej dohody bude možné odobrať obchodné výhody iba po splnení série podmienok. Prvou je minimálne 12 mesiacov intenzívneho dialógu medzi EÚ a dotknutou krajinou a analýza miery nespolupráce pri readmisii. Ďalšou je posúdenie, či krajina dostala dostatok času na nápravu a zhodnotenie proporcionality a dopadov krokov EÚ.

To znamená, že EÚ nechce postupovať sankčne automaticky. Skôr vytvára systematický proces tlaku, ktorý umožňuje krajinám reagovať a spoluprácu zlepšovať.

Najchudobnejšie štáty dostanú odklad. Pre ne bude readmisná podmienka platiť až dva roky po účinnosti nového režimu. Zachová sa tým humanitárny princíp, aby ekonomicky najslabšie krajiny neboli penalizované okamžite a drasticky.

Súčasťou reforiem je aj rozšírenie povinných medzinárodných konvencií vrátane Parížskej klimatickej dohody a Dohovoru o právach dieťaťa.

Ekonomické a politické dopady

Mnohé krajiny sa spoliehajú na export do EÚ, pretože európsky trh je pre ne kľúčový. Zrušenie preferenčných ciel by mohlo dramaticky znížiť konkurencieschopnosť ich výrobcov, čo by malo vplyv na pracovné miesta aj na ekonomickú stabilitu.

Tento ekonomický argument dáva EÚ do rúk účinný nástroj, ktorý krajiny pôvodu doteraz často ignorovali. Ak ich vedenia vedia, že nespolupráca priamo ohrozí export a rozpočty, stimuly k dohode rastú.

EÚ nedokázala dlhodobo zabezpečiť efektívnu návratovú politiku najmä preto, že nemala dostatočne silné páky. Pokus o zavedenie obchodnej podmienenosti bol pred rokmi odmietnutý ako príliš radikálny. Situácia sa však zmenila a tlak členských štátov narastá. Zavedenie mechanizmu by mohlo výrazne zvýšiť podiel reálnych návratov, čím by sa uvoľnili kapacity pre skutočných utečencov.

Európsky parlament bol spočiatku proti prepojeniu migrácie a obchodu. Obával sa, že by to oslabilo rozvojovú dimenziu systému a normalizovalo spájanie humanitárnej agendy s bezpečnostnou politikou. Napokon však dosiahol konsenzus: dlhšiu prípravnú fázu, odklad pre chudobné krajiny a plný prístup k dokumentom. Tak vznikol kompromis, ktorý umožnil politickú dohodu.

Prečo môže ísť o pozitívny obrat?

Ak Únia nemá možnosť presadzovať návraty, jej azylová politika zostáva nekompletná. Zavedenie readmisnej podmienenosti je prvým mechanizmom, ktorý má potenciál prelomiť patovú situáciu a priniesť európskej migračnej politike konkrétne výsledky.

Migrácia je v mnohých členských štátoch kľúčovou témou politickej nespokojnosti. Ak sa zvýši miera návratov, tlak na sociálne systémy aj integráciu sa zníži. To môže zmierniť polarizáciu a posilniť dôveru občanov v európske inštitúcie.

Nový systém možno na škodu nepredstavuje drastické uzatváranie hraníc ani represívne zásahy. Spolieha sa na ekonomické stimuly, ktoré sú prirodzené, mierne a predvídateľné. Krajiny majú možnosť spolupracovať a tresty prichádzajú až pri dlhodobej pasivite.

Ako zdôraznil spravodajca Bernd Lange, reforma je aj posilnením multilaterálneho systému. Migračná agenda tak nie je osamoteným tlakom, ale súčasťou širšieho balíka pravidiel podporujúcich „udržateľnosť, ľudské práva a zodpovednú správu vecí verejných“, zhrnul návrh spravodajca Lange.

Posun k modelu transakčnej politiky

Zavedenie readmisnej podmienenosti posúva EÚ bližšie k modelu transakčnej politiky, ktorý býva spájaný najmä s Donaldom Trumpom. Ide o prístup, v ktorom sa medzinárodné vzťahy riadia výmenným princípom „výhody za protihodnotu“ a ekonomická sila slúži ako páka na presadzovanie záujmov.

Kým doteraz Brusel takýto spôsob politiky kritizoval, realita globálnej konkurencie ho zrejme núti konať podobne.

Ešte nedávno eurokomisárka Teresa Riberaová varovala, že Trumpova transakčná diplomacia oslabuje vzťahy s Európou. Paradoxne však EÚ teraz preberá prvky tohto prístupu – nie ako ideológiu, ale ako pragmatický nástroj riešenia migrácie.

Žiadna zásadná reforma nie je bez rizík. V tomto prípade ide najmä o riziko protitlaku: niektoré vlády môžu reagovať odmietavo alebo hľadať iných obchodných partnerov (napríklad Čínu). Rizikom je aj potenciál politizácie mechanizmu – odoberanie výhod by malo byť transparentné, aby sa predišlo obvineniam z dvojitého metra.

Rovnako komplikované môže byť aj preverovanie spolupráce, ktoré môže byť administratívne náročné. Je teda potrebné veriť, že prínosy pravdepodobne prevážia nad rizikami – najmä ak bude systém nastavený férovo a predvídateľne.

Len čas ukáže, či ide zo strany európskych politických elít o prebudenie z ideologického sna do objektívnej reality.