Spor bývalej a úradníckej vlády o zdraví verejných financií: Sme na tom naozaj najhoršie v histórii?

Pri posudzovaní toho, aký je stav verejných financií na Slovensku, je dobré začať faktami. Tie totiž každá zo strán, ktorá sa k téme vyjadruje, využíva vo svoj prospech, vyberá si z nich tie (podľa nej) podstatné a nazerá na fiškálnu politiku zo svojho uhla pohľadu.

Plánovaný deficit (záporný rozdiel medzi príjmami a výdavkami štátnej pokladnice) sa v rozpočte na uplynulý rok 2022 odhadoval na úrovni 4,94 percenta hrubého domáceho produktu (HDP). Skutočný stav predstavoval nakoniec 2,04 percenta HDP (čím sa napríklad pochválil expremiér a exminister financií Igor Matovič).

Celková zadlženosť Slovenska sa posunula z rekordných 61 percent koncom roka 2021 (v istom momente bola až na úrovni 62,2 percenta HDP) na 57,8 percenta HDP k 31. decembru 2022. Tento ukazovateľ je takisto veľmi často skloňovaný a poslední dvaja financmajstri nedávno poukazovali na to, že ako jedna z mála krajín EÚ sme splnili takzvané Maastrichstské kritéria týkajúce sa fiškálnej politiky – ročný deficit pod úrovňou troch percent HDP a celková zadlženosť pod 60 percentami HDP.

S výpočtami zároveň súvisí samotné tempo rastu slovenského produktu. Podľa výpočtov vzrástla tunajšia ekonomika v roku 2021 o 3 percentá. Realita bola príjemnejšia, keď nedávna revízia ukázala, že HDP vzrástol až o 4,9 percenta.

Vývoj produktu v minulom roku bol o niečo menej optimistický. V súhrne za celý rok 2022 vzrástol podľa údajov Štatistického úradu o 1,7 percenta. Zhruba rovnakým tempom by sa mal zvyšovať aj v tomto roku.

Rozpočet pre tento rok ráta s pomerne vysokým schodkom na úrovni približne 6,5 percenta HDP. Rada pre rozpočtovú zodpovednosť (RZZ) zároveň zhodnotila, že riziko prekročenia rozpočtu je nízke a je pravdepodobné, že bude o niečo nižší, jej odhad je 5,8 percenta domáceho produktu.

Zároveň predpokladá, že celková zadlženosť sa v tomto roku zníži na 57,6 percenta HDP, aby o rok neskôr mierne vzrástla na 57,9 percenta HDP a v roku 2025 na 59 percent.

Dlhová brzda

Na Slovensku zároveň funguje mechanizmus, ktorý má štát chrániť pred príliš vysokým zadlžením. Po prekročení istej úrovne celkového verejného dlhu sa automaticky spustia opatrenia, ktoré majú prinavrátiť jeho úroveň do bezpečného pásma.

V skratke, opatrenia sú odstupňované a s vyšším dlhom prichádzajú drastickejšie opatrenia. Aktuálne je dlh v najvyššom 5. pásme dlhovej brzdy. Do 4. mája 2023 však platila výnimka pre sankcie od tretieho pásma (tú má po nástupe každá nová vláda na obdobie dvoch rokov). Od mája sa však začínajú uplatňovať všetky brzdiace opatrenia.

Medzi najkritickejšie patrí zviazanie troch percent výdavkov štátneho rozpočtu, čo v tohtoročnom ponímaní predstavuje zhruba 700 miliónov eur. Druhým je tvorba vyrovnaného rozpočtu na nasledujúci fiškálny rok.

Šafárenie financmajstrov z OĽaNO

Mnohí si zrejme spomenú na Matovičov status či jeho vyhlásenia z konca apríla, v ktorom bývalý šéf rezortu financií sám seba pochválil za výborné spravovanie verejných financií.

„Eurostat mi cez týždeň ako ministrovi financií za rok 2022 vystavil vysvedčenie, (…) deficit verejných financií sa nám podaril znížiť o 60 percent voči rozpočtu (z 5 na 2 percentá HDP). Zároveň Eurostat zverejnil, že v rokoch 2021 a 2022, v ktorých som bol na MF (…) dosiahlo Slovensko najnižší štrukturálny deficit v 30-ročnej histórii,“ uviedol Matovič na sociálnej sieti.

Treba uznať, obe jeho tvrdenia sú pravdivé. Má to však menší háčik.

Na výborný výsledok, keď bol reálny deficit oproti plánu omnoho nižší, mala veľký vplyv inflácia. Tá sa v rozpočte prejavila rýchlejšie na strane daňových príjmov. Na strane výdavkov už pomenej – schválenie rastu miezd pre pracovníkov verejnej správy, učiteľov či zdravotníkov istý čas trvá. To, čo v roku 2022 pôsobilo na štátnu bilanciu pozitívne, ju v tom súčasnom rozpočte môže, práve naopak, zaťažiť.

„Najvýraznejšie odchýlky oproti predpokladom rozpočtu boli priamo spojené s vysokým rastom cien. (...) Dosah inflačného šoku by bez opatrení zlepšil deficit na úroveň 3,4 percenta HDP [zo 4,9 percenta, pozn. red.],“ uvádza Rada pre rozpočtovú zodpovednosť, čo je nezávislý orgán, ktorý má za úlohu kontrolovať šafárenie s verejnými financiami.

Čo sa týka štrukturálneho deficitu, ten bol v roku 2021 a 2022 naozaj na historicky najnižších úrovniach 1,1 respektíve 1,2 percenta HDP. V jednoduchosti, ide o trvalú časť deficitu, ktorá automaticky pretrvá aj v ďalších rokoch, pokiaľ sa v hospodárení niečo nezmení alebo ak sa neprijmú dodatočné opatrenia. Výsledok je dobrý, treba sa však pozrieť aj na to, čo sa stihlo prijať v tomto roku.

„Kľúčovým je to zhoršenie, ktoré prichádza až teraz v roku 2023, čo je rodinný balíček, čo sú napríklad nové dôchodky, rodičovské dôchodky alebo predčasné dôchodky a tieto opatrenia, ktoré prijíma vláda a sú za viac ako miliardu eur,“ uviedol v rozhovore pre Aktuality.sk ekonóm Martin Šuster z Rady pre rozpočtovú zodpovednosť.

Dlhodobé hľadisko

Spomenuté štátne výdavky zároveň nie sú jednorazové, budú do rozpočtu vstupovať aj v ďalších rokoch, čo zase silno ovplyvňuje ukazovateľ dlhodobej udržateľnosti verejných financií, ktorého kalkuláciu má na starosť Rada pre rozpočtovú zodpovednosť. Oň sa v argumentácii opierajú aj viacerí členovia novej vlády, medzi nimi hlavne premiér Ľudovít Ódor a nový minister financií Michal Horváth.

Podľa tohto ukazovateľa sú na tom verejné financie na historicky najhoršej úrovni, čo vo svojich vyhláseniach obaja dotyční zdôraznili. Indikátor bol k decembru 2022 na úrovni 5,5 percenta HDP (od piatich percent ide o pásmo vysokého rizika).

„Znamená to, že na udržanie hrubého dlhu verejnej správy pod hornou hranicou limitu na dlh (50 percent HDP) v období najbližších päťdesiatich rokov by bolo potrebné okamžite a trvalo zlepšiť saldo hospodárenia verejných financií v uvedenej výške,“ uvádza RZZ.

Maslo na hlave má aj predchádzajúca vláda

Spomenutý ukazovateľ však rapídne vzrástol ešte v roku 2019 počas poslednej vlády Smeru. K decembru bol na úrovni 4,9 percenta HDP. V tom istom mesiaci pred rokom bol však v pomerne bezpečnej zóne so strednou mierou rizika, keď dosahoval „iba“ 1,6 percenta slovenského produktu.

Nárast tak nastal v poslednom roku Pellegriniho bačovania na premiérskej stoličke, tesne pred voľbami. V marci 2019 sa totiž schválilo zastropovanie veku, v ktorom sa odchádza do dôchodku, na 64 rokov.

Ešte v októbri 2021 publikovala RZZ správu s názvom Ako sme si zničili dlhodobú udržateľnosť verejných financií, v ktorej na základe obdobného ukazovateľa dlhodobej udržateľnosti (mierne odlišná metodika z dielne Európskej komisie) zhodnotila: „Náš ukazovateľ udržateľnosti sa prudko zhoršil z úrovne 0,4 percenta HDP v roku 2015 na 6,1 percenta v súčasnosti (rok 2021), teda zhoršenie o 5,7 percenta HDP.“

„Tri najväčšie faktory za týmto prudkým zhoršením z nízkeho rizika do vysokého rizika boli v poradí dôležitosti: 1) zmeny v dôchodkoch v rokoch 2019 – začiatkom 2020 (45-percentný podiel), 2) predkrízová rozpočtová politika v rokoch 2016 – 2020 (31-percentný podiel) a 3) pandémia (21-percentný podiel),“ uviedla v správe RZZ.

Kauza rating

Jednou z ďalších oblastí, v ktorej došlo k nepriamej výmene názorov medzi novovymenovaným ministrom financií Michalom Horváthom a de facto exšéfom rezortu Marcelom Klimekom, bola nedávna správa spoločnosti S&P Global. Tá udeľuje jednotlivým krajinám rating podľa toho, aké rizikové je pre podniky či jednotlivcov investovať do danej krajiny. Ratingová agentúra potvrdila Slovensku rating A+, čo je výbornou správou pre investorov. Navyše, zlepšila jeho výhľad do budúcnosti z negatívneho na stabilný.

Bývalý štátny tajomník Marcel Klimek, ktorý po Matovičovom odchode v podstate riadil ministerstvo financií, preto 22. mája adresoval svojmu nástupcovi Horváthovi nesúhlasný odkaz. Horváth totiž v rozhovore pre Denník N uviedol, že „naše verejné financie sú v zlom stave“. Odkazoval sa najmä na spomínaný ukazovateľ dlhodobej udržateľnosti verejných financií z dielne RZZ.

„Stav verejných financií nie je vec názoru. Jeho reálnym zrkadlom sú finančné trhy a investori na nich. Sú to reálne fyzické a právnické osoby, ktoré nesú za svoje rozhodnutia plnú hmotnú zodpovednosť,“ napísal Klimek s tým, že keď analytik prezentuje svoj názor, robí to takpovediac „bez rizika“.

„Názorov (na finančných trhoch) sú tisíce, často aj protichodných, ale realitu tvoria skutočné investičné rozhodnutia,“ skonštatoval a ilustroval to na príklade s nehnuteľnosťami: „Môže vám zo znaleckého posudku vychádzať, že váš byt má hodnotu 100-tisíc eur. Ale keď vám nikto zaň nechce ponúknuť viac ako 85-tisíc eur, je to realita. Žiť budete z peňazí, ktoré vám zaplatí trh, nie znalecký posudok či odhad.“

Klimek tým narážal práve na vysoký rating Standard & Poor´s (S&P) a zlepšený výhľad pre Slovensko, rovnako ako na vysoké áčkové hodnotenia od ďalších dvoch kľúčových ratingových agentúr. Poukázal tiež na fakt, že kým si Slovensko požičiavalo v problematických rokoch, ako 1993, 1998 a 2009, poriadne draho (v roku 1998 v priemere za zhruba 17- až 31-percentný úrok), dnes je situácia omnoho priaznivejšia.

„Ročné peniaze nám v roku 2023 trh dáva s úrokom 2,6 percenta, 15-ročné za 3,8 percenta,“ uviedol bývalý štátny tajomník.

Na margo toho však treba podotknúť aj to, čo v RTVS spomenul neskôr v ten istý deň úradujúci minister financií – agentúra S&P ponechala rating A+ najmä pre priaznivé ekonomické podmienky a vysoký rast ekonomiky, nie pre stav verejných financií. Rovnako aj zmena výhľadu do budúcnosti predpokladá ich postupné ozdravenie.

Dva pohľady, oba obsahujú kúsok pravdy

Ani jednému z duelantov sa nedá uprieť pravdivosť ich pohľadu na stav verejných financií. Kým aktuálna vláda dáva dôraz skôr na dlhodobé hľadisko, tá minulá poukazovala skôr na aktuálny stav, ktorý vzhľadom na prekonané krízy určite nie je katastrofálny. Najmä pri pohľade na väčšinu ďalších európskych štátov, v ktorých sa počas pandémie taktiež nešetrilo. Zadlženosť v pomere k HDP rýchlo rástla v Nemecku, Rakúsku, Španielsku, slovom, takmer všade. V susednom Česku sa dokonca zvýšila aj vlani, keď v takmer všetkých ostatných štátoch EÚ klesla (výnimkou bolo Fínsko, Luxembursko a Estónsko).

Samozrejme, isté problémy nás budú v budúcnosti určite dobiehať. Napríklad dôchodková reforma, ktorá sa naplno rieši v susednom Česku či vo Francúzsku. Výdavky Sociálnej poisťovne na vyplácanie dôchodkových dávok už teraz viditeľne rastú. Podľa jej správy vzrástli v roku 2022 medziročne o 254 miliónov eur z 8,02 miliardy eur na 8,27 miliardy eur.

„Pomer sa v nasledujúcich 30 rokoch zmení z dnešných 3,5 pracujúcich na dôchodcu na približne dvoch pracujúcich,“ uviedol analytik OVB Allfinanz Slovensko na margo neudržateľnosti súčasného nastavenia dôchodkového systému.

Pri hodnotení zdravia verejných financií má však svoju váhu aj racionálny argument, ktorý uviedol Klimek: „Osobne ich (ukazovatele dlhodobej udržateľnosti verejných financií) tiež považujem za relevantné a podstatné, ale nepreceňujem ich, rovnako ako ich nepreceňujú ani investori. Totiž, hovoriť o dlhodobej udržateľnosti v horizonte 50 alebo dokonca 80 rokov je veľmi zaujímavé a zmysluplné analytické modelovanie, ale – je to stále len analytické modelovanie.“

„Kto žije reálny aj ekonomický život na Slovensku, vie, že aj keby sme dnes mali prebytkový rozpočet a nulový verejný dlh, nevie z toho nič vyčítať o stave slovenských verejných financií o 50 až 80 rokov. Nevieme, kto vyhrá voľby, aké budú jeho politické priority a aké výdavkové či príjmové politiky bude realizovať,“ mierne relativisticky uzatvoril vo svojom blogovom príspevku.