Jozef Onačilla

Kritizované ustanovenia tohto zákona predstavujú najmä rozšírenie možnosti zrušenia neziskovej organizácie, povinné zverejňovanie prehľadu o darcoch, ak hodnota darov presiahne sumu 5 000 eur za kalendárny rok, ako aj označenie neziskoviek ako „organizácia so zahraničnou podporou“, ak dostane finančné prostriedky od zahraničnej fyzickej alebo právnickej osoby.

Kritici tvrdia, že takéto zmeny neprípustným spôsobom zasahujú do práce mimovládnych organizácií, pričom tieto nové povinnosti administratívneho charakteru, ako aj označovanie pri daroch zo zahraničia, majú slúžiť ako nálepkovanie nepohodlných subjektov, ktoré kritizujú vládu. Pri takomto označení organizácií v Maďarsku zaujala stanovisko Benátska komisia, ktorá uviedla, že takéto označenie so sebou nesie riziko stigmatizácie takýchto organizácií, čo negatívne ovplyvňuje ich legitímnu činnosť a má ochromujúci účinok na slobodu prejavu a združovania.

V tomto smere sa žiada dodať, že aj iné projekty dotované z peňazí EÚ, a teda zahraničia, sú dokonca povinne označované ako diela, na ktoré poskytla financie Únia. Hovoriť teda o výraznom stigmatizovaní subjektu pri označení zahraničnej podpory, sa javí pomerne prehnané, keď v iných prípadoch to Únia dokonca vyžaduje. Kritici zákon zároveň tvrdia, že takto budú musieť byť označené práve organizácie, ktoré budú dostávať dotácie z peňazí Európskej únie.

Zákon však vyslovene hovorí o tom, že do príjmov organizácie sa nezapočítavajú príjmy, ktoré osoba získala ako zdroj z Európskej únie podľa osobitného zákona.

Pri spornom označovaní už vláda urobila isté ústupky, keď poslanec za Hlas Samuel Migaľ v rozhovore pripustil zmeny v zákone, pričom otvorene hovoril o vypadnutí označenia zahraničného vplyvu, práve s odkazom na vyjadrenie Benátskej komisie. Ako dodal, práve druhé a tretie čítanie pri schvaľovaní zákonov je priestor na takéto úpravy a doplnenia, pre čo najprijateľnejšiu formu zákona pri jeho schvaľovaní v parlamente.

Navrhovatelia hovoria o transparentnosti

Pri povinnosti zverejňovať prehľad o darcoch navrhovatelia hovoria o snahe znížiť možné zneužitie neinvestičných fondov pre nezákonné činnosti, ako je pranie špinavých peňazí či financovanie terorizmu, čo sa skutočne dá vyvodiť, ako aj podoprieť normami európskej legislatívy potierajúcej pranie špinavých peňazí, ako aj pri prevencii terorizmu.

Pochybne už znejú navrhované ustanovenia o možnosti rozpustenia združenia zo strany Ministerstva vnútra, ak v určenej lehote nesplní administratívne povinnosti. Návrh používa túto možnosť ako alternatívu k postihu za nezaplatenie pokuty, pričom doterajšia právna úprava dáva možnosť zrušiť neziskovú organizáciu až po tom, ako o porušení povinnosti rozhodne súd.

Obídenie celého súdneho konania, a rozhodovanie o zrušení na úrovni ministerstva pri nespornej politickej angažovanosti plniť politické ciele danej vlády, je veľmi výrazný zásah, ktorý už skutočne môže narážať na mantinely základných práv o združovaní.

Predstavitelia vládnej moci hovoria pri tomto zákone o inšpirácii zo zahraničia. Napríklad zákon o zahraničných agentoch, označovaný ako FARA (Foreign Agents Registration Act), ktorý upravuje okrem iného aj problematiku darov zo zahraničia. Vzhľadom na obsah navrhovaného zákona však možno hovoriť o veľkej podobe s jeho maďarskou obdobou, označenou ako zákon o transparentnosti organizácií. Maďarský zákon už preverovala Komisia, ktorá v jeho ustanoveniach videla diskriminačné konanie zo strany maďarskej vlády.

Komisia žalovala Maďarsko pre podobný zákon

V prípade maďarského zákona o transparentnosti organizácií, ktoré dostávajú podporu zo zahraničia, žalovala Európska komisia Maďarsko pred Súdnym dvorom vo veci C-78/18. Pri tomto zákone Maďarsko tvrdilo, že podpora z neznámych zahraničných zdrojov organizáciám občianskej spoločnosti môže byť použitá zahraničnými skupinami verejného záujmu na presadzovanie svojich vlastných záujmov prostredníctvom sociálneho vplyvu týchto organizácií, a nie cieľov komunity v sociálnej oblasti, a že táto podpora „môže ohroziť politické a ekonomické záujmy krajiny a schopnosť právnych inštitúcií fungovať bez zasahovania“.

Podľa maďarského zákona akékoľvek darovanie peňazí alebo iných aktív, ktoré prichádzajú priamo alebo nepriamo zo zahraničia, bez ohľadu na právny nástroj, je považované za podporu mimovládnej organizácie, pričom rovnako odkazovali na zákon o predchádzaní praniu špinavých peňazí a financovaniu terorizmu.

Komisia v žalobe tvrdí, že zákon o transparentnosti obmedzuje voľný pohyb kapitálu, pričom upravuje pohyb kapitálu medzi Maďarskom na jednej strane, a ostatnými členskými štátmi a tretími krajinami na strane druhej nepriamo diskriminačným spôsobom. Tento zákon sa síce nevzťahuje na štátnu príslušnosť, ale vzťahuje sa na kritérium týkajúce sa existencie pohybu kapitálu pochádzajúceho zo zahraničia, konkrétnejšie na finančnú podporu vyplácanú organizáciám občianskej spoločnosti založeným v Maďarsku. Komisia rovnako tvrdí, že zákon stanovuje súbor povinností, ktoré majú odradiť od výkonu činnosti nielen organizácie občianskej spoločnosti so sídlom v Maďarsku, ale aj fyzické alebo právnické osoby, ktoré by im mohli poskytnúť finančnú podporu zaslanú z iných členských štátov alebo tretích krajín.

Judikatúra ESĽP stanovila mantinely

Súdny dvor vo svojom rozhodovaní v tejto veci odkazuje na judikatúru ESĽP, podľa ktorej, aj keď to môže byť v závislosti od prípadu odôvodnené, právna úprava, ktorá výrazne sťažuje činnosť združení, či už posilnením požiadavky vo vzťahu k ich registrácii, obmedzením ich schopnosti prijímať finančné zdroje, tým, že sa na ne vzťahujú také povinnosti vyhlásenia a zverejnenia, aby sa o nich vytvoril negatívny obraz alebo ich vystavením hrozbe sankcií, najmä rozpustenia, sa považuje za zásah do práva do slobody združovania, zakotveného v článku 12 Charty.

Súd poznamenáva, že povinnosti vyhlásenia a zverejnenia informácií podľa maďarského zákona obmedzujú schopnosť dotknutých združení a nadácií prijímať finančnú podporu zaslanú z iných členských štátov alebo tretích krajín, so zreteľom na odrádzajúci účinok takýchto povinností a sankcie spojené s ich nedodržaním.

Označenie „organizácia prijímajúca podporu zo zahraničia“ môže mať odstrašujúci účinok na účasť darcov s bydliskom v iných členských štátoch alebo v tretích krajinách na financovaní organizácie občianskej spoločnosti, na ktoré sa vzťahuje zákon o transparentnosti, a tým brániť činnostiam týchto organizácií a dosahovaniu cieľov, ktoré sledujú. Okrem toho sú tieto zákonné povinnosti takého charakteru, že vytvárajú všeobecnú klímu nedôvery voči sporným združeniam a nadáciám v Maďarsku a stigmatizujú ich. Súd teda dospel k záveru, že takéto ustanovenia maďarského zákona obmedzujú právo na slobodu združovania upravené v Charte.

Zákon porušuje aj právo na súkromie

Súdny dvor rovnako poukázal na právo na rešpektovanie súkromného a rodinného života, ktoré ESĽP v tomto smere vykladá tak, že toto právo núti orgány verejnej moci, aby sa zdržali akéhokoľvek neoprávneného zasahovania do súkromného a rodinného života osôb a do vzťahov medzi nimi. Súdny dvor rozhodol, že ustanovenia, ktoré ukladajú alebo umožňujú oznamovanie osobných údajov, ako sú meno, bydlisko alebo finančné zdroje fyzických osôb orgánu verejnej moci, musia byť charakterizované bez súhlasu týchto fyzických osôb a bez ohľadu na následné použitie dotknutých údajov ako zásah do ich súkromného života, a teda ako obmedzenie práva zaručeného v článku 7 Charty, pričom takáto oznamovacia povinnosť zasahuje aj do práva na ochranu osobných údajov.

Vo svetle politického ovplyvňovania na základe darov zo zahraničia súd uvádza, že aj keď niektoré z týchto organizácií a týchto osôb treba vzhľadom na ich osobitné ciele považovať za osoby zúčastňujúce sa na verejnom živote v Maďarsku, skutočnosťou zostáva, že poskytnutie takejto finančnej podpory neznamená výkon politickej úlohy. Nemožno preto ani darcov, ani tieto mimovládne organizácie považovať za verejne činné osoby v tom zmysle, že je na ne možno nazerať ako na subjekty s povinnosťou strpieť vyššie zásahy do súkromia, ako je to napríklad pri politikoch.

Ciele transparentnosti a ochrany verejného poriadku a verejnej bezpečnosti, na ktoré sa Maďarsko odvoláva, možno v zásade považovať za ciele všeobecného záujmu uznané Úniou, no Maďarsko nepreukázalo, že v tomto prípade sa pre tieto ciele racionálne odôvodňujú zákonné obmedzenia, ktoré ukladá napadnutý zákon o transparentnosti. Maďarsko malo podľa súdu hľadať v zmysle princípu proporcionality menej invazívne metódy tak, aby nezasahovali do práva na slobodu združovania, práva na rešpektovanie súkromného a rodinného života a práva na ochranu osobných údajov.

Maďarsko porušilo medzinárodné zmluvy

Z týchto dôvodov Súdny dvor rozhodol, že zákonom o transparentnosti Maďarsko zaviedlo diskriminačné a neodôvodnené obmedzenia na zahraničné dary organizáciám občianskej spoločnosti, čím porušilo svoje právne záväzky podľa článkov Zmluvy o fungovaní EÚ a Charty základných práv Európskej únie.

Vzhľadom na argumenty, o ktoré Súdny dvor oprel svoje rozhodnutie, možno očakávať rovnaký výsledok aj pri návrhu zákona z dielne SNS.

Ich argumentácia a odôvodnenie je totiž identické ako v Maďarsku, a takýto výklad jednoducho neprešiel testom zákonnosti na európskej úrovni. Zákon v takejto podobe vláda môže prijať, no v prípade žaloby pred Súdnym dvorom nemožno racionálne očakávať iný výsledok, ako konštatovanie o porušení práva zo strany Slovenskej republiky. A nevyhnutnú zmenu legislatívny do európsky konformnej podoby, a to aj v prípade, ak zo zákona vypadne povinné označovanie neziskoviek pri zahraničných darcoch. Problematická je totiž takmer celá navrhovaná zmena.

Na jednej strane treba pripustiť, že zdôvodnenie Súdneho dvora je racionálne, a používa hranice pri bezbrehom zasahovaní zo strany štátnej moci do súkromnej sféry. Na druhej strane sa súd veľmi zdržanlivo vyjadroval k problematike transparentnosti darcov z pohľadu prania špinavých peňazí či financovania terorizmu. Ak si niekto pozrie európsku legislatívu upravujúcu tieto pravidlá, bude vzhľadom na jej prísnosť prekvapený benevolentnosťou súdu pri anonymite darcov zo zahraničia. Až sa natíska otázka, či striktné pravidlá pri peňažných tokoch platia pre všetkých okrem vybraných druhov organizácií.