Európska komisia hodnotí právny štát na základe dojmov a nepresností

Správa o právnom štáte skúma pozitívny aj negatívny vývoj vo všetkých členských štátoch v štyroch kľúčových oblastiach právneho štátu: súdny systém, protikorupčný rámec, pluralita a sloboda médií a ďalšie inštitucionálne otázky súvisiace s mechanizmami bŕzd a protiváh.

Zahŕňa kapitoly o jednotlivých krajinách pre všetkých 27 členských štátov, ktoré sa opierajú o kvalitatívne hodnotenie vykonané Komisiou, analyzujú nový vývoj od predchádzajúcej správy a nadväzujú na výzvy a vývoj identifikovaný vo vydaní z roku 2023.   

Správa nie je právne záväzná

Správa o právnom štáte pôsobí ako preventívny nástroj, ktorý nie je právne vymáhateľný. Neposkytuje komplexný obraz o všetkých prípadoch a opatreniach týkajúcich sa právneho štátu alebo prepojení medzi nimi. Vychádza z dialógu s členskými štátmi a zainteresovanými stranami a z príspevkov iných orgánov EÚ a príslušných medzinárodných organizácií.

Komisia vykonáva kvalitatívne posúdenie vývoja v oblasti právneho štátu na základe práva EÚ a iných európskych noriem. Zistené problémy sa potom klasifikujú podľa ich povahy a závažnosti. Od roku 2022 správa obsahuje aj konkrétne odporúčania pre všetky členské štáty.

Analýza v správe za rok 2024 preto obsahuje aj kvalitatívne hodnotenie pokroku, ktorý členské štáty dosiahli pri vykonávaní odporúčaní z roku 2023. Cieľom odporúčaní je ďalej pomáhať členským štátom v ich úsilí pokračovať v prebiehajúcich reformách a pomôcť im určiť, kde sú potrebné zlepšenia. 

Hodnotenie uvedené v kapitolách o jednotlivých krajinách bolo vypracované v súlade s metodikou, ktorá bola naposledy aktualizovaná v roku 2022, po diskusii s členskými štátmi, a to aj s cieľom zohľadniť zahrnutie odporúčaní do správy.

Správa Európskej komisie o právnom štáte je anonymizovaná

Zaujímavé pritom je, že v Správe o právnom štáte na Slovensku 2024 a ani v spomínanej metodike vypracovania správy nie sú uvedené mená konkrétnych osôb, ktoré sa podieľali na hodnotení právneho štátu v danej krajine.

Správu Európskej komisie o právnom štáte vytvára samotná Európska komisia. Komisia je teda zodpovedná za celkové zostavenie správy a v rámci Komisie sa na tvorbe podieľa najmä Generálne riaditeľstvo pre spravodlivosť a spotrebiteľov (DG JUST), ktoré je uvedené ako autor tohtoročnej správy bez ďalšej špecifikácie konkrétnych osôb.

V rámci správy poskytujú všetky členské štáty Európskej únie príspevky a informácie o vývoji v oblasti právneho štátu. Tieto príspevky sú štruktúrované na základe dotazníkov a diskusií s Komisiou. Komisia organizuje cielené návštevy v jednotlivých členských štátoch, kde sa stretáva s národnými orgánmi, nezávislými inštitúciami a občianskou spoločnosťou.

Komisia vykonáva konzultácie so zainteresovanými stranami, od ktorých získava príspevky, ako aj od rôznych iných subjektov vrátane organizácií občianskej spoločnosti, odborníkov a akademikov. Medzinárodné organizácie ako Rada Európy a ďalšie poskytujú stanoviská, správy a odporúčania, ktoré sú zahrnuté do posudzovania právneho štátu. Zriadená je aj sieť kontaktných miest pre oblasť právneho štátu, ktorá slúži ako komunikačný kanál medzi Komisiou a členskými štátmi.

Ani z týchto postupov ale nie je zrejmé, aké konkrétne osoby vykonávali kontrolu v Slovenskej republike, či tieto osoby majú právnické vzdelanie a či rozumejú komplexným právnym otázkam jednotlivých členských štátov, alebo pôsobia iba ako zberači informácií od jednotlivých subjektov, ktoré potom spracujú. Práve znalosť právnej problematiky je dôležitá pre objektívne závery správy, ktorá potom vytvára istý obraz o tom, ako krajina funguje.

Výhrady Komisie nezohľadňujú celý kontext

Európska komisia v správe vytýka Slovenskej republike viacero bodov, ktoré sú koncipované ako zjavné nepochopenie odbornej problematiky. Hneď v úvode správy Komisia hovorí o vážnych obavách v súvislosti so zrušením Úradu špeciálnej prokuratúry a s obsahom novely Trestného zákona.

Okrem oprávnenej kritiky skráteného legislatívneho konania však správa poukazuje na zmeny vyvolávajúce obavy, pokiaľ ide o účinný boj proti korupcii a o ochranu finančných záujmov EÚ. Zrušením špeciálnej prokuratúry podľa Komisie došlo k oslabeniu boja s korupciou, pretože tento úrad sa na túto trestnú činnosť špecializoval.

Treba upozorniť na to, že aj v čase pôsobenia Úradu špeciálnej prokuratúry pôsobila ako osobitná zložka generálnej prokuratúry, teda nie ako samostatne postavený orgán. Zrušením tohto úradu prešla časť jeho pôsobnosti na generálnu prokuratúru, a to na oddelenie závažnej trestnej činnosti. Riešenie závažnej formy korupcie teda neostalo vo vzduchoprázdne, ale presunulo sa pod najvyššiu zložku prokuratúry.

V hodnotiacej správe pritom Komisia neuvádza, z čoho pramenia jej obavy. Samotná špeciálna prokuratúra mala viacero medializovaných káuz, keď v prípadoch masívnej korupcie udeľovala iba podmienečné tresty alebo zastavovala konania, ak išlo o spolupracujúcich obvinených. Nejde teda o prípad, že pred jej zrušením špeciálna prokuratúra riešila jednu veľkú kauzu korupcie za druhou a jej zrušením došlo k zastaveniu potierania zločinnosti.

Korupčníci vyviazli so smiešnym trestom

V prípade stotisícových úplatkov obišli bez nepodmienečného trestu odňatia slobody kajúcnici ako Sklenka, Makó či Slobodník, a to so súhlasom práve prokurátorov Úradu špeciálnej prokuratúry. Všetci odsúdení pritom pôsobili ako verejní činitelia, čo zakladá ešte vyššiu závažnosť činu. Okrem toho od roku 2020 nie sú známe žiadne prípady rozsiahlej korupcie na najvyšších miestach, ktorú by Úrad špeciálnej prokuratúry vyriešil dlhoročnými trestami odňatia slobody. O akomsi účinnom boji proti korupcii teda možno hovoriť iba veľmi ťažko.

Ďalšia výhrada – Komisia hovorí, že Úrad špeciálneho prokurátora bol zrušený bez toho, aby sa zaviedli primerané záruky, čo by mohlo mať vplyv na efektívnosť a autonómiu trestných stíhaní. Preloženie bývalých prokurátorov ÚŠP na rôzne útvary generálnej prokuratúry sa uskutočnilo bez ich súhlasu a vo väčšine prípadov bez zohľadnenia ich odborných znalostí.

Prokuratúra je hierarchicky usporiadaný orgán. Nadriadený prokurátor vždy rozhoduje autoritatívnym spôsobom, okrem prípadov vymedzených zákonom, v ktorých má obmedzenú právomoc vydávať pokyny podriadeným. Nie je preto prekvapením, že sa súhlas nižšie postavených prokurátorov pri preradení nevyžaduje a pri prideľovaní pozícií zohľadňuje momentálne potreby prokuratúry.

Ako už bolo spomenuté vyššie, prokurátori špeciálnej prokuratúry prešli buď na generálnu prokuratúru, alebo na krajské prokuratúry, čím sa nijako nenarušil chod trestných stíhaní. Prechodné ustanovenia v zákone o prokuratúre a v zákone o prokurátoroch, ako aj interné riadiace akty generálneho prokurátora vydané v súvislosti so zrušením ÚŠP zabezpečujú univerzálny prechod spisov v neskončených veciach. Nedošlo teda k žiadnej zníženej efektivite alebo autonómii trestných stíhaní, pretože neskončené veci zostali v dozore pridelených prokurátorov.

Nepochopenie mimoriadneho opravného prostriedku

Komisia ďalej kritizuje právomoc generálneho prokurátora Žilinku zrušiť rozhodnutia nižšie postavených prokurátorov bez primeraných záruk, prostredníctvom známeho paragrafu 363 trestného poriadku. Hovorí o absencii možnosti súdneho prieskumu daného rozhodnutia a opravného prostriedku.

Generálny prokurátor pritom nie je jediný orgán činný v trestnom konaní, ktorého rozhodnutie nemusí podliehať súdnemu prieskumu. Rôzne formy rozhodnutí vyšetrovateľa či prokurátora, ako napríklad uznesenie o zastavení trestného stíhania, rovnako v prípade sťažnosti neposudzuje súd, ale nadriadený orgán. V trestnom konaní teda nejde o žiadnu jedinečnú právomoc, ktorou by disponoval iba generálny prokurátor.

Pri absencii opravného prostriedku proti rozhodnutiu podľa paragrafu 363 trestného poriadku treba upozorniť, že ním generálny prokurátor napráva nezákonnosti v prípravnom konaní. Ide však o mimoriadny opravný prostriedok a ani iné mimoriadne opravné prostriedky v trestnom konaní nemajú dvojstupňové formy kontroly. Opäť teda nejde o žiadne vybočenie nad rámec inej trestnej úpravy.

Navyše, vo verejnosti stále prevláda mylný názor, že generálny prokurátor týmto oprávnením zastavuje trestné konania tým, že ruší rozhodnutia nižších orgánov. Ak je v konaní konštatovaná nezákonnosť, tá je v konkrétnych okolnostiach popísaná v odôvodnení a generálny prokurátor vyzve na jej odstránenie. Samotné trestné stíhanie pokračuje ďalej, ak nezákonnosť nie je tak závažného charakteru, že spôsobuje jeho nezákonnosť od samého začiatku.

Medializácia prípadov okolo rušenia uznesení na základe paragrafu 363 sa vždy opiera o skôr emotívne dôvody vyplývajúce z postavy obvineného ako o právne zdôvodnenie toho, prečo generálny prokurátor nekonal správne.

Prezentovaná nezákonnosť tohto postupu je vykresľovaná v rovine akéhosi abstraktného pomáhania obvineným na základe náklonnosti, no doposiaľ v týchto prípadoch neboli publikované žiadne relevantné právne argumenty spochybňujúce postup podľa paragrafu 363 trestného poriadku.

Samotná správa odkazuje na články médií ako Aktuality, ktoré hovoria o kontroverznom zrušení obvinenia bývalému riaditeľovi SIS, no neuvádzajú však žiadne dôvody, prečo by malo byť nezákonné. Kontroverzné rozhodnutie sa tak môže javiť laickej verejnosti práve preto, že nerozumie právnym argumentom v jeho odôvodnení. Nie je predsa náhoda, že autoritatívne rozhodovať o právach a povinnostiach občanov na najvyšších miestach môžu iba odborne zdatné osoby s patričným vzdelaním a praxou.

Komisii vadí zmena trestnej politiky na európsky štandard

Európska komisia opakovane vyjadrila vážne obavy v súvislosti s postupom a obsahom reforiem trestného práva, ktoré vyvolali masové protesty na celom Slovensku, v rámci ktorých bola vláda vyzývaná, aby pozastavila legislatívne konanie a zdržala sa realizácie plánovaných zmien. V tomto bode treba upozorniť na rozhodnutie Ústavného súdu o súlade novely s Ústavou SR.

Objavili sa síce kritici s argumentami, že Ústavný súd neposudzoval správnosť alebo dokonca morálnosť novely. Výhrady tohto typu nemajú s odbornou stránkou veci nič spoločné a opäť majú skôr pôsobiť na emócie laickej verejnosti.

Trestná politika štátu je v rukách demokraticky zvoleného zákonodarcu, ktorý ju môže meniť v rámci nastavených pravidiel. Ústavný súd potvrdil, že z mantinelov ako ústavnosti, tak aj európskeho práva novela nevybočuje.

Okrem toho treba pripomenúť, že znižovaním trestných sadzieb za ekonomické trestné činy sa Slovenská republika dostáva na úroveň iných európskych krajín, čo nakoniec rovnako konštatoval Ústavný súd vo svojom náleze. Nejde teda o akési oslabenie právneho štátu, ale skôr o spravodlivé nastavenie doteraz drakonických trestov, čo správa vôbec nezohľadňuje.

Správa o právnom štáte s odkazmi na články médií

Správa o právnom štáte obsahuje 17 odkazov na články slovenských médií, ktoré ale nie sú odbornými publikáciami. Ide o subjektívne názory novinárov alebo vyjadrenia iných osôb. Tieto sú spracované osobami, ktoré nemajú vzdelanie v oblasti práva a ktoré témy spracúvajú z vlastného pohľadu, a preto je otázne, do akej miery možno hovoriť o ich objektivite.

Za zmienku stoja titulky ako „Odkryli sme, ako u Žilinku používajú paragraf 363 v prospech prominentov“ a „Pellegrini zavádza, novelu ušili na mieru svojim ľuďom, tvrdí exminister Karas“. Nevedno, či sa autori správy pozreli na to, ako novinári „odkryli" používanie paragrafu 363 z odborného hľadiska alebo iba prevzali názorový článok.

Uvedené nepresnosti Komisie pritom nemajú za cieľ spochybniť správu o právnom štáte ako celok. Iné jej body obsahujú skutočne objektívne zhodnotenie stavu v štáte, ako v prípadoch garancie záruk nezávislosti členov Súdnej rady, regulácii lobingu a verejnoprávnych médií alebo pri procese tvorby právnych predpisov.

Treba však zdôrazniť aj tie časti, ktoré vychádzajú z nepresných, neúplných alebo rovno mylných informácií osôb, ktoré pod hodnotením nie sú ani podpísané.

Správa tak nepôsobí odborným a nezávislým dojmom, ak sa jej závery odrážajú od neznalosti právneho prostredia, alebo jednoducho zohľadňuje iba jedno názorové spektrum.