Federalizácia Európy ako ohrozenie právneho štátu

Medzinárodná vedecká konferencia Bratislavské právnické fórum 2024 hostila na pôde Právnickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislave významných predstaviteľov slovenskej, ale aj zahraničnej právnickej obce. Počas troch dní diskutovali odborníci o aktuálnych témach týkajúcich sa rôznych právnych oblastí, pričom ústrednou témou plenárneho zasadnutia bol „Vplyv európskeho práva na národné právne poriadky“.

Po otvorení plenárneho zasadnutia rektorom Univerzity Komenského, profesorom Marekom Števčekom, a ministrom zahraničných vecí a európskych záležitostí, Jurajom Blanárom, sa v prvej panelovej diskusii tejto téme venovali profesor Eduard Burda ako moderátor a štvorica predstaviteľov justície krajín V4. K zásahom práva Európskej únie do legislatívy členských krajín sa vyjadrovali minister spravodlivosti SR Boris Susko, námestník ministra spravodlivosti ČR Vilém Anzenbacher, minister spravodlivosti Maďarska Bence Tuzson a štátna tajomníčka ministerstva spravodlivosti Poľska Zuzanna Rudzińska-Bluszcz.

Všetci diskutujúci zdôraznili, že projekt Európskej únie bol vo svojich začiatkoch skvelým projektom na udržanie mieru prostredníctvom ekonomickej previazanosti krajín Európy. Táto skutočnosť prispela k udeleniu Nobelovej ceny za mier v roku 2012 Európskej únii a ekonomické výhody, ako Schengenský priestor, priniesli mnohé pozitíva pre jej obyvateľov.

Z hľadiska zásahov európskeho práva do legislatívy členských štátov prítomní rečníci už nezdieľali počiatočný optimizmus. Aj v oblasti justície priniesla európska jednota mnohé benefity, ako napríklad posilnenie práv spotrebiteľov, jeho unifikáciu, cezhraničnú justičnú spoluprácu či zavedenie európskeho zatýkacieho rozkazu a mnoho ďalších.

Nejasná definícia právneho štátu

Pri hlavnej téme sa diskutujúci zhodli na tom, že postupné právne okliešťovanie členských štátov zo strany Európskej únie povedie k neblahým následkom. Ústrednou témou sa stal pojem právny štát, ktorý je podľa rečníkov zneužívaný zo strany Európskej únie na presadzovanie svojich politík na úkor suverenity členských štátov.

Práve vymedzenie pojmu právny štát sa ukázalo ako problematické, pretože jeho nejednoznačnosť ponecháva priestor na vytváranie nových požiadaviek zo strany EÚ. Členské štáty sa tak musia prispôsobovať novým normám či judikatúre vznikajúcej na pôde Únie, pričom tým neraz dochádza k rozporu s vnútroštátnym právnym rámcom, ktorý svojím nastavením reprezentuje suverenitu daného štátu.

Slovenská republika má v prvom článku Ústavy SR svoju jednoznačnú definíciu ako právny štát. Ani tam však tento pojem nie je presne vymedzený, pričom odborná literatúra rozlišuje až štyri modely – liberálny právny štát, materiálny právny štát, demokratický právny štát a sociálny právny štát.

Vymedzenia právneho štátu sú teda rôzne. Alexander Bröstl ho vo svojej odbornej publikácii s názvom „Právny štát“ charakterizuje ako štát, v ktorom je verejná moc vykonávaná v súlade s ústavou a zákonmi, pričom v tomto type štátu sú občanom garantované ich ľudské práva a základné slobody.

Ústavný súd vo svojom náleze I. ÚS 17/1999 vyslovil záver, že „V právnom štáte, v ktorom sú okrem iného stelesnené také princípy, ako sú právna istota a spravodlivosť (princíp materiálneho právneho štátu), čo možno spoľahlivo vyvodiť z čl. 1 ústavy, sa osobitný dôraz kladie na ochranu tých práv, ktoré sú predmetom jej úpravy. Povinnosťou všetkých štátnych orgánov je zabezpečiť reálnu možnosť ich uplatnenia tými subjektmi, ktorým boli priznané.“

Právny štát ako hodnota EÚ

Právny štát je jednou zo základných hodnôt EÚ a predstavuje jednu zo zásad definovaných v článku 2 Zmluvy o Európskej únii. Ani tá však neposkytuje konkrétny výklad tohto pojmu, iba všeobecne odkazuje na jeho zásady. Podľa zásad právneho štátu musia všetky orgány verejnej moci konať v medziach stanovených zákonom, v súlade s hodnotami demokracie a základných práv a pod kontrolou nezávislých a nestranných súdov.

Pochybnosti o tom, čo zahŕňa pojem právny štát, vyjadril aj profesor Eduard Burda. V správe o právnom štáte únia zahŕňa rôzne oblasti, pričom tieto neboli typicky vnímané ako súčasť právneho štátu. Diskutujúci uviedli ako príklad problematiku slobody médií. Sloboda prejavu je síce základné právo, no médiá ako také nepatria do užšieho vymedzenia diskutovaného pojmu.

Nejednotnosť či nejednoznačnosť tohto pojmu tak podľa diskutujúcich v právnej praxi spôsobuje značné problémy. Všetci prítomní zastávajú názor, že v súčasnosti existuje enormné množstvo legislatívy tvorenej na pôde EÚ, ktorá reguluje aj tie oblasti práva, ktoré na to nie sú odkázané, alebo by daná úprava mala byť ponechaná na členské štáty. Únia sa tak snaží nadmerne využívať regulácie na posilnenie svojho postavenia, pričom nepristupuje ku všetkým krajinám rovnako v zmysle zohľadňovania ich špecifík.

Rôznorodá interpretácia noriem, EÚ je obrovskou mašinériou byrokracie

Minister Susko vyzdvihol v tomto smere oblasť trestného práva, pričom kritizoval aj interpretáciu noriem. Poukázal na rokovania Európskej komisie, ktorá má tendenciu vykladať smernice oveľa širšie, než sú v skutočnosti. Jej zástupcovia to robia skratkou cez Zmluvy o fungovaní EÚ a všeobecné zásady. Tam, kde je podľa nich smernica nedostatočná, sa snažia Slovensko dotlačiť nad rámec zákonných regulácií prostredníctvom všeobecných zásad Zmluvy.

Odkaz na všeobecné ustanovenia Zmluvy a rôznorodý výklad pojmu právny štát dávajú európskym úradníkom značnú moc tvoriť legislatívu, ktorá im vyhovuje z politických dôvodov. S týmto názorom súhlasil aj maďarský minister Tuzson, ktorý označil EÚ za obrovskú mašinériu byrokracie, ktorá svoju opodstatnenosť ospravedlňuje veľkým množstvom úprav.

Podľa názoru Tuzsona tak vzniká neprehľadná sieť právneho systému, ktorá je oveľa zložitejšia ako pred dvadsiatimi rokmi. Obáva sa, že ak členské štáty nezamedzia byrokraciu, nepodarí sa im presadiť tie právne predpisy, ktoré posilňujú konkurencieschopnosť EÚ. Tú považuje minister Tuzson za kľúčovú pre budúci rozvoj Európy, pričom s potrebou zefektívnenia európskej legislatívy súhlasili aj predstavitelia Poľska a Česka.

Európska komisia ako disciplinárny orgán

Minister spravodlivosti Maďarskej republiky pokračoval tým, že členské štáty dnes hľadia na Komisiu a jej postupy ako na disciplinárny systém. Správy o právnom štáte obsahujú rôzne požiadavky, ktoré pojem právny štát neobsahuje, alebo patria do výlučných právomocí členských štátov. Ak tieto požiadavky nie sú splnené, štáty sú karhané a je spochybňované ich fungovanie ako demokratických a právnych subjektov. EÚ tak nefunguje ako strážca, ale začína sa správať ako politický orgán a ako vláda.

Kriticky sa k správam o právnom štáte zo strany Komisie postavil aj minister Susko. Správu o právnom štáte za rok 2024 pre Slovensko Susko označil za politický dokument. Podľa jeho názoru mnoho informácií nie je pravdivých, a Komisia si ich nijako neoverovala u štátnych orgánov, čo je veľký problém. Metodologicky nebola správa správne vypracovaná, pretože preberala témy z minulého roka a nebola komplexná. Často sa v správe spomína pojem „údajne“, čo nie je prípustné v kvalifikovanej správe, pretože nehovoria o záveroch, ale o domnienkach.

K správam o právnom štáte sa vyjadrila aj poľská štátna tajomníčka Rudzińska-Bluszcz, ktorá vysvetlila, prečo boli zavedené. Podľa jej vyjadrenia Únia zaviedla tento report o právnom štáte iba nedávno a mnohé otázky o právnom štáte by mali byť ponechané na členské štáty.

EÚ by však mala zasiahnuť v prípadoch, ako napríklad v Poľsku v rokoch 2015 až 2016, keď došlo k spolitizovaniu justície na najvyšších pozíciách. Keďže Európska únia nevedela podľa článku 7 Zmluvy o EÚ zamedziť týmto javom, vytvorila report o právnom štáte pre podobné prípady, aby sa na dané nedostatky poukazovalo. V Poľsku tieto správy vnímajú pozitívne, pretože právny štát je základom našich súdnych poriadkov a je potrebné sa na neho sústrediť.

Súdny dvor Európskej únie proti Ústavnému súdu

Štátna tajomníčka Poľska sa však kriticky postavila k rozhodnutiu Súdneho dvora EÚ, podľa ktorého Poľsko nemá rešpektovať rozhodnutie Ústavného súdu Poľska. Ide o prípad, v ktorom Súdny dvor posudzoval zloženie disciplinárnej komory pre sudcov v Poľsku a rozhodol, že porušuje právo EÚ. Danú vec posudzoval aj poľský Ústavný súd a v samostatnom rozhodnutí vyhlásil, že niektoré body rozhodnutia Súdneho dvora, ktoré sa týkajú pozastavenia činnosti disciplinárnej komory, sú podľa poľského práva protiústavné.

Tento prípad bol súčasťou diskusie o tom, či právo Európskej únie je nadradené ústavám členských štátov, ktoré odrážajú ich národné a suverénne postavenie vo svete. Rovnako padla otázka, či je v poriadku, ak Súdny dvor EÚ alebo ESĽP namiesto vykladania práva ho priamo vytvára svojimi rozhodnutiami, čo už presahuje ich kompetencie.

Podľa vyjadrenia ministra Suska by Súdny dvor mal zvážiť vo svojej rozhodovacej praxi systematické posilňovanie práv EÚ na úkor ústavných zásad členských štátov a zachovávať princíp proporcionality a subsidiarity. Maďarský minister spravodlivosti zaujal rovnaký názor, že sudca by nemal tvoriť právo. Ako príklad uviedol nedávny spor, v ktorom Maďarsko je povinné zaplatiť pokutu vo výške 200 miliónov eur za nedodržanie rozsudku o azylovej politike, pričom výšku tejto sumy Súdny dvor nijako neodôvodnil.

Potrebu každého národného štátu držať čo najsilnejšiu líniu svojej ústavy zdôraznil aj zástupca Českej republiky, pretože je to základný prvok štátnej identity. Súdny dvor by teda mal rešpektovať rozhodnutia ústavných súdov.

Poľská tajomníčka tvrdí, že ak vnútroštátne právo nie je v súlade so smernicami, má prednosť právo EÚ, ale v prípade Ústavy majú jednoznačne prioritu členské štáty pred právom EÚ. Európsky súd by nemohol prijímať žiadne rozhodnutia, ak by na to nedostal zmocnenie od členských štátov na základe ich Ústavy. V opačnom prípade by dochádzalo k veľkej právnej neistote.

Príklad zo Spojených štátov amerických

Profesor Burda poukázal na príklad USA, kde tiež nemajú unifikované právo. Jednotlivé štáty si prostredníctvom právnych noriem zachovávajú svoju identitu tým, že si uchovávajú konkrétne normy na úkor federálneho práva.

Naproti tomu si Únia v dnešnej dobe vyžaduje presnú transpozíciu smerníc, dokonca na úrovni doslovného prekladu, čo nebolo pôvodným účelom týchto smerníc. Takéto tendencie posilňujú narastajúce hlasy odporu voči politike transpozície, pričom ani profesor Burda nie je spokojný s tým, ako sa EÚ profiluje.

Diskusia tak okrem iných tém načrela podľa rečníkov pomerne široko preberanú tému medzi členskými štátmi EÚ. Tou je práve čoraz väčší rozsah a vplyv európskeho práva na vnútroštátnu legislatívu. Problém vidia v prílišnej byrokracii a politickom zasahovaní do formovania národných identít štátov, pričom tento fenomén označil maďarský minister spravodlivosti za juristokraciu.

Hoci predstavitelia Slovenskej republiky a Maďarska boli v tomto smere výrazne kritickejší ako zástupcovia Poľska a Českej republiky, všetci sa zhodli na problematickom smerovaní budúcnosti Európskej únie v tejto oblasti.

Snaha o federalizáciu Európy prostredníctvom vytvárania právnych noriem, na ktorých nie je zhoda zúčastnených štátov z dôvodu popierania ich kultúrno-etických zásad či prílišného zasahovania do vnútroštátnych záležitostí, vytvára z európskeho projektu mieru nástroj poslušnosti.

Obava, že moderná podoba žalára národov, skrytá za nejasné definície právneho štátu a politické videnie porušovania jeho zásad, je dnes prítomná vo väčšej miere, než tomu bolo v minulosti. Podstatu týchto obáv pritom vystihli slová profesora Burdu o tom, že ak zmažeme vnútroštátne právo uniformizmom EÚ, stratíme svoje korene.