Mimovládky sa bránia transparentnosti ako praví politici

Návrh zákona poslancov Dagmar Kramplovej, Milana Garaja a Adama Lučanského po uznesení Ústavnoprávneho výboru Národnej rady je legislatívnou odpoveďou vládnej moci na politické aktivity mimovládnych organizácií, ktorou zákonodarca deklaruje snahu o sprehľadnenie ich činnosti, najmä z pohľadu financovania a lobingu.

Navrhovatelia týmto zákonom sledujú zavedenie transparentnosti do financovania a aktivít mimovládok, o ktorých by mala byť informovaná verejnosť, čím by sa mala zvýšiť dôveryhodnosť verejnosti voči činnosti mimovládneho sektora.

Zverejňovanie darcov a sprístupňovanie informácií

Daný návrh zavádza okrem iného povinnosť mimovládok zverejňovať prehľad o ich darcoch, veriteľoch či prispievateľoch vo výročnej správe, ak hodnota darov alebo výška prostriedkov od toho istého darcu jednotlivo alebo v úhrne za kalendárny rok presahuje 5 000 eur. Táto povinnosť sa týka združení, ktoré v kalendárnom roku presiahnu príjmy 35-tisíc eur.

Mimovládne organizácie by sa v zmysle novely mali stať aj povinnými osobami pre sprístupňovanie informácií na základe infožiadosti.

Za nesplnenie nových povinností hrozia podľa návrhu zákona mimovládkam pokuty až do výšky 1 000 eur v závislosti od dôvodu previnenia. Obsah výročnej správy bude vyhodnocovať ministerstvo vnútra, ktoré — v prípade nedostatkov a neochoty ich odstrániť zo strany združenia — môže mimovládnu organizáciu rozpustiť.

Zákon zadefinoval lobing

Návrh zákona prichádza aj s definíciou lobingu, pri ktorej odkazuje na návrh smernice Európskeho parlamentu a Rady 2019/1937, ktorá je momentálne v legislatívnom procese.

Lobing by mal byť podľa daného návrhu definovaný ako „priame alebo nepriame ovplyvňovanie rozhodovania verejného funkcionára, vedúceho štátneho zamestnanca v služobnom úrade, ktorým je Kancelária prezidenta Slovenskej republiky, ministerstvo alebo iný ústredný orgán štátnej správy, alebo osoby, ktorá poskytuje poradenské služby alebo spracúva odborné podklady pre prezidenta Slovenskej republiky, člena vlády, štátneho tajomníka alebo vedúceho ostatného ústredného orgánu štátnej správy, pri výkone jeho funkcie, ak je vykonávané viac ako raz v priebehu kalendárneho štvrťroka“.

Výnimky spod definície lobingu bude predstavovať činnosť odborových organizácií, organizácií zamestnávateľov a športových organizácií. Ten, kto bude vykonávať lobing, sa bude musieť zapísať do registra ako lobista.

Protesty proti „ruskému" zákonu

Predmetný návrh zákona vzbudil veľkú vlnu nevôle medzi mimovládnymi organizáciami a časťou verejnosti. Novela zákona bola označená za „ruský zákon“ a v tomto duchu sa niesli aj protesty proti tomuto návrhu.

Prečo by malo ísť o ruský zákon, respektíve aké časti danej legislatívy sú totožné s nejakou ruskou legislatívou, nevedel nikto z odporcov presne popísať. Zrejme najtrefnejšie to zhrnula Zuzana Kovačič Hanzelová, ktorá k tejto téme povedala, že „nejde o konkrétne ustanovenia, ale o ducha zákona“. Čo tým konkrétne myslela, nie je známe.

Novinárka zrejme naznačovala, že prívlastkom „ruský“ sa daný zákon stane v očiach verejnosti dostatočne neprijateľným bez toho, aby bolo potrebné vysvetľovať, prečo tomu tak je.

Podobnú argumentáciu zvolili aj rečníci na protestoch proti tejto novele. Podľa ich vyjadrení zákon útočí na základy demokracie, no bez špecifikácií. V rovnakom duchu rečnila aj advokátka nadácie Via Iuris, ktorá v kontexte novely hovorila o Rusku, Hitlerovi, Stalinovi, Mečiarovi a o pomste, no nešpecifikovala, v čom je vlastne problém.

Na proteste síce zaznievali všeobecné frázy ako „stigmatizácia verejnosti a obmedzenie aktivít občianskych organizácií, neprimeraná administratíva pre neziskové organizácie, nejasné kontrolné právomoci s rizikom ich zneužitia na pomstu, porušenie základných práv vrátane slobody združovania sa, práva na súkromie a zákazu diskriminácie, či represívne účinky“, no bez konkrétnych detailov, ako by k týmto veciam malo dochádzať.

Šéf Nadácie otvorenej spoločnosti Fedor Blaščák hovorí pri novele o „nálepkovaní, šikane a odradzovaní od financovania mimovládnych organizácií a o najväčšom útoku na politické slobody od novembra ‘89“, pričom pomerne očakávane k téme dodáva, že „nechce hrať hru na detaily“ pri bližšom vysvetlení týchto postojov.

Niektoré výhrady sú opodstatnené

Zrejme najzrozumiteľnejšie výhrady formulovala nadácia Via Iuris vo svojej analýze, v ktorej konkrétne vymedzuje výhrady o nejasných kontrolných právomociach registrových orgánov a rozpustení mimovládok, namieta nejasné vymedzenie pojmu lobing, vysokú administratívnu záťaž pre organizácie či diskrimináciu.

Pri argumentoch mimovládneho sektora voči novele treba poznamenať, že v niektorých bodoch ide o oprávnené výhrady, no z väčšej časti ide o absurdné argumenty, ktoré majú skôr útočiť na pocity verejnosti než reálne vysvetľovať problematiku témy.

Objektívne výhrady možno badať pri namietaní zverejňovania osobných údajov darcov v takom rozsahu, aký požaduje návrh zákona. Okrem možného rozporu s ochranou osobných údajov v zmysle GDPR sa tejto problematike venoval aj Súdny dvor EÚ.

Súdny dvor EÚ stanovil isté hranice

Vo svojom rozsudku Európska komisia proti Maďarsku z 18. júna 2020 Súdny dvor EÚ posudzoval obdobnú legislatívu Maďarska, ktorá mala označovať pojmom „príjemca zahraničnej pomoci“ mimovládky dostávajúce financie zo zahraničia. Súdny dvor označil takúto legislatívu za neprijateľnú aj preto, že zavádzala neodôvodnené povinnosti pre mimovládky, napríklad tým, že museli zverejňovať osobné údaje svojich darcov.

Objektívne sporným sa môže javiť aj zaradenie mimovládok k povinným osobám, ktoré musia zverejňovať informácie na základe infožiadosti. Nejde iba o možné porušenie ochrany osobných údajov, ale aj o objektívne vysokú administratívnu záťaž pre subjekty, ktoré nie sú orgánmi verejnej moci alebo subjektmi s rozhodovacími právomocami nad inými osobami.

Nie je preto objektívne daný dôvod, prečo by mali občianske združenia zverejňovať informácie na žiadosť fyzických alebo iných osôb, keďže kontrolu nad nimi vykonáva štát. Tento krok by zrejme išiel aj proti judikatúre súdov EÚ, ktorá kladie požiadavku na členské štáty, aby mimovládny sektor nezaťažovali neopodstatnenými požiadavkami do takej miery, ktorá by znemožňovala ich fungovanie.

Výhrady k definícii lobingu

Z časti odôvodnené výhrady sa môžu týkať definície lobingu, hlavne pojmu „priame alebo nepriame ovplyvňovanie rozhodovania verejného funkcionára". Mimovládne organizácie prišli s celou škálou viac či menej reálnych situácií, pod ktoré by mohlo spadať najmä nepriame ovplyvňovanie zo strany mimovládneho sektora.

Lobing ako taký, samozrejme, nie je možné vymedziť absolútne presne, a preto bude nevyhnutne dochádzať k situáciám, keď široko definovaný pojem bude postupne okresávaný judikatúrou súdov tak, ako aj v iných prípadoch široko vymedzených pojmov.

Ak by štátne orgány chceli úmyselne priťažiť mimovládke pokutou či rozpustením svojvoľnou definíciou toho, čo považujú za lobing, súdy by ich v rámci následných správnych žalôb usmernili, a tieto rozhodnutia zrušili. Postupne by sa tak formoval právny konsenzus o tom, čo ešte spadá pod lobing, a čo už nie.

Mimovládky používajú aj neopodstatnené argumenty

Za neúmernú záťaž však nemožno považovať zverejňovanie finančných tokov, darov alebo prípadne – v zákonnej podobe – aj darcov, tak ako to navrhuje novela. Výpis z účtu či meno darcu, ktoré je k nemu pripojené, a jeho vytlačenie do podoby správy raz za rok, nemôže objektívne predstavovať neprijateľnú záťaž ani pre jednu fyzickú osobu, nieto ešte pre organizácie s právnikmi alebo právnymi oddeleniami.

Rovnako nemožno hovoriť o ohrozovaní práva zhromažďovať sa tým, že si organizácia nebude ani po opakovaných výzvach plniť svoje povinnosti. Toto ústavné právo totiž nie je absolútne a – ako aj iné ústavné práva – podlieha kontrole a obmedzeniam.

Je paradoxné, že práve tie organizácie, ktoré roky kritizujú štátne inštitúcie, politikov, firmy či médiá za netransparentnosť a korupciu, teraz samy odmietajú pravidlá, ktoré by ich postavili pod rovnaké svetlo verejnej kontroly.

Nemožno hovoriť ani o šikane či diskriminácii, pretože aj iné neštátne subjekty sú povinné transparentne preukazovať svoje pozadie, ak chcú pôsobiť vo verejnej sfére.

Robia tak aj iné spoločnosti či organizácie, ktoré uzatvárajú zmluvy so štátom nad určitú finančnú hranicu – musia byť zapísané v registri partnerov verejného sektora a zverejniť svojich konečných užívateľov výhod. Podobnú paralelu možno vidieť aj pri iných subjektoch, ktoré majú povinnosť zverejňovať tieto informácie, aby verejnosť videla potrebné prepojenia.

Konštatovanie novinára Petra Tkačenka v tomto smere, „že občan nemá byť transparentný a nemá komu skladať účty“, je mimo reality nielen z pohľadu mnohých zákonných povinností v bežnom živote občana, ale aj v tom „aktivistickom“, v ktorom musí rovnako pôsobiť v rámci platných pravidiel.

Je skutočne na zamyslenie, prečo mimovládny sektor nechce transparentnú kontrolu verejnosti nad tým, od koho dostáva peniaze. Argument o akejsi stigmatizácii či strachu darcov neobstojí, pretože pokiaľ nejde o nezákonné narábanie s financiami, nemožno hovoriť o strachu alebo obavách zo zverejnenia darov.

Najhlasejšie sú práve politicky činné organizácie

Neobstojí ani argument mimovládok o tom, že novela ublíži organizáciám, ktoré skutočne pomáhajú. Vo verejnom priestore totiž najviac kričia práve tie organizácie, ktoré sa politicky angažujú pri rôznych podujatiach či protestoch a ktoré pod záštitou „občianskeho aktivizmu“ vyvíjajú a pretláčajú rôzne politické zmeny bez toho, aby na ne platili pravidlá určené pre politické strany. Ich mohutné financovanie je pritom iba jedným z problémov.

Je úplne zrejmé, že politici týmto zákonom sledujú aj dosahovanie svojich politických cieľov v podobe poukazovania na možné prešľapy a nedostatky mimovládok, ktoré naopak vládnej moci vyčítajú iné pochybenia.

Ak sa nájde nejaká netransparentnosť u mimovládnej organizácie, ktorá kritizuje vládu, práve toto pochybenie bude zo strany politikov dávané do popredia s klasickým odôvodnením „nejde o to, čo hovorí, ale kto to hovorí“.

Podstata zákona je však správna a verejnosť by nemala byť zavádzaná o tom, čo tieto mimovládne subjekty robia a pre koho.

Učebnicový príklad je organizácia Mier Ukrajine s jasným politickým prepojením jej vedenia na stranu Progresívne Slovensko, za ktorú vedie hybridnú politickú operáciu v podobe zavádzajúcich protestov. Protesty proti vystúpeniu z EÚ, pričom organizátorka Lucia Štasselová ani nevie, ako sme do EÚ vstúpili, totiž neboli ničím iným, ako klamaním verejnosti.

Lobing versus občianska iniciatíva

Práve tieto nové typy politického ovplyvňovania verejnosti je potrebné legislatívne upraviť, aby bolo zrejmé, či ide skutočne o občiansky aktivizmus, alebo v pozadí stojí politická strana či donor z iného záujmového prostredia.

Právny rámec EÚ jasne rozlišuje medzi komerčne motivovaným lobingom a verejnoprospešnou činnosťou mimovládok, pričom však obe skupiny podliehajú určitým pravidlám transparentnosti.

Lobing má často úzky, špecifický cieľ – presadiť legislatívne či administratívne zmeny v prospech klientov. Mimovládne organizácie zvyčajne sledujú širšie verejné ciele, napríklad ochranu práv občanov, podporu transparentnosti a ochranu životného prostredia.

V praxi sa však ich činnosti môžu prekrývať, najmä ak mimovládky aktívne ovplyvňujú legislatívny proces, čo sa deje pravidelne v podmienkach Slovenskej republiky. V takom prípade už nemožno hovoriť iba o občianskom aktivizme – najmä ak verejnosť nevie, aké je finančné či iné pozadie danej mimovládky.

Netreba zabúdať, že mnoho mimovládnych organizácií, ktoré aktívne vyvíjajú politickú činnosť, bolo štartovacou čiarou pre dnes už aktívnych politikov. Politici ako Juraj Šeliga, Veronika Remišová, Ondrej Dostál, Jaroslav Naď alebo Michal Šimečka začínali ako „aktivisti“, iba aby zrazu skončili vo vysokej politike s konkrétnymi politickými cieľmi na zmenu spoločnosti.

Ťažko potom možno o tomto prostredí hovoriť iba ako o akejsi apolitickej spoločnosti, keď aktívne pripravuje a produkuje vysokých politických predstaviteľov, ktorí zrazu skočili do vysokých funkcií.

Nepodložené tvrdenia o akejsi až hanlivej nálepke lobistu neobstoja, pretože lobing je prípustná činnosť aj v rámci pravidiel EÚ. Nesmie byť však vykonávaný skryto a neregulovane, aby mohol byť kontrolovaný a zastavený pri možnom porušení pravidiel.

Protestujúce organizácie sú dnes registrované ako lobisti

Je skutočne neuveriteľne fascinujúce sledovať, ako mimovládky broja proti označeniu „lobista“, pričom tie najhlasnejšie z nich sú už v súčasnosti riadne registrované na úrovni EÚ ako lobisti. Európska únia totiž zaviedla register transparentnosti, v ktorom sa registrujú lobisti s tým, že musia rešpektovať pravidlá tejto činnosti.

V danom registri môžu občania nájsť mimovládky ako Zastavme korupciu, Via Iuris, Globsec, Transparency International Slovensko či INESS – Inštitút ekonomických a spoločenských analýz.

Tieto a mnohé iné na Slovensku pôsobiace mimovládne organizácie sú teda už riadne označené za lobistov so všetkými náležitosťami, ktoré z daného označenia plynú. Teda, že sa snažia cielene ovplyvňovať politikov na presadzovanie svojej agendy.

V podmienkach Slovenskej republiky im však toto označenie vadí. Záver o tomto dvojtvárnom prístupe si môže urobiť každý sám. A možno aj s otázkou, prečo práve v neregulovanom prostredí Slovenskej republiky je zrazu pre tieto organizácie problém zverejňovať svoje financovanie.

Boj proti anonymným darom je legitímny cieľ

Rozsudok Súdneho dvora EÚ vo veci Európska komisia proti Maďarsku, z ktorého primárne čerpajú mimovládky argumentáciu proti navrhovanej novele, pritom hovorí o potrebe transparentnosti organizácií občianskej spoločnosti a boja proti anonymným darom ako o cieli všeobecného záujmu. Tento cieľ však musí byť dosahovaný tak, aby bola splnená a zaručená aj ochrana iných práv.

Navrhovanému zákonu o mimovládnych organizáciách, ktorý zavádza lobing, možno vytknúť nedostatky, no podstata normy je prospešná – regulácia doposiaľ neregulovaného priestoru mimovládok. Kritika tohto kroku nemôže byť postavená na domnelom boji dobra proti zlu, hoci sa o to tieto organizácie zúfalo snažia.

V tomto smere Ústavný súd SR už pri novele trestných kódexov ukázal, že ústavnosť legislatívy sa neodvíja od nahnevanosti spoločnosti a jej presvedčenia, ale od jej právneho uchopenia v rámci dovolených mantinelov práva.

Je pritom paradoxné, že vláda k svojej obhajobe v tomto prípade používa slová novinára Martina Šimečku o tom, že práve „peniaze Sorosa pomohli zvrhnúť Mečiara“. Uvedené totiž znamená, že zahraničné súkromné investície pomohli zvrhnúť demokraticky zvoleného politika v inej krajine prostredníctvom občianskeho sektora, a potvrdil to práve jeho významný predstaviteľ.

To je z pohľadu demokracie absolútne neprípustný jav. Bez ohľadu na to, o akého politika ide, tento spôsob zmeny politickej moci je neakceptovateľný. Mimovládkam by to však zrejme došlo až v momente, ak by sa o tento manéver pokúšalo Rusko.

A práve tomu chce zabrániť návrh zákona, ktorý zavádza transparentnosť prostredia mimovládneho sektora.

Napriek tomu sa mimovládky proti regulácii bránia absurdnými výhovorkami o šikane či vlastnej ochrane, ktoré sú postavené na neexistujúcich argumentoch. Podobne, ako to robia politici, ktorí nevedia vysvetliť vlastné zlyhania v oblasti transparentnosti.