Ministerstvo dopravy spúšťa jeden z najväčších infraštruktúrnych projektov za posledné roky. Ide o rekonštrukciu 558 mostov na cestách I. triedy. Formálne ide o projekt verejno-súkromného partnerstva, ktorý má zabezpečiť nielen ich obnovu, ale aj 30-ročnú údržbu.
V skutočnosti však takýto plán odhaľuje hlbší problém. Ide o dlhodobé zlyhávanie štátu pri správe vlastnej infraštruktúry. Situácia dnes dospela do bodu, ktorý si vyžaduje systémový reštart.
Podľa ministra dopravy Jozefa Ráža (nominant Smeru) je zásah nevyhnutný. „Nie je tajomstvom, že stav našich mostov je zlý. Ak by sme pokračovali súčasným tempom, do roku 2040 by sme museli zavrieť každý piaty most,“ konštatoval.
Aj preto projekt počíta s tým, že vybraný koncesionár mosty naprojektuje, zrekonštruuje alebo nahradí novými a následne ich bude prevádzkovať. Štát mu za to bude ročne platiť približne 83 až 86 miliónov eur a celkové náklady projektu dosiahnu približne 2,7 miliardy eur v bežných cenách.
Systém bez stability
Mosty na cestách I. triedy spravuje Slovenská správa ciest (SSC), ktorá funguje ako rozpočtová organizácia bez vlastných stabilných príjmov. Financovanie údržby a opráv je tak závislé od každoročného rozhodovania štátu. Neexistuje samostatný fond, ktorý by umožňoval dlhodobé plánovanie.
Formálne síce SSC disponuje dátami aj metodikou, keďže mosty sú klasifikované podľa technického stavu a naliehavosti ich opráv. Problém však nastáva v momente, keď počet poškodených mostov presiahne finančné možnosti. Vtedy systém prechádza do režimu „hasenia“ najhorších prípadov.
Podľa štúdií a analýz Útvaru hodnoty za peniaze (ÚHP) je dnes takmer polovica mostov v nevyhovujúcom stave. Z približne 1 756 mostov je až okolo 840 v kategóriách zlý, veľmi zlý alebo havarijný. Podiel mostov v zlom stave pritom vzrástol z približne 10 percent v roku 2004 na takmer 50 percent dnes.
Správa ciest dlhodobo rekonštruuje približne 13 mostov ročne, v priaznivejších rokoch okolo 30. Podľa ÚHP by však na stabilizáciu ich technického stavu bolo potrebné opravovať viac ako 50 mostov ročne. Tento nepomer tak poukazuje na dlhodobý nesúlad medzi potrebami a reálnou kapacitou systému.
Investičný dlh, ktorý sa nedá ignorovať
Zhoršovanie stavu mostov je kombináciou veku, použitej technológie a zanedbanej údržby. Mnohé mosty pochádzajú z 50. až 70. rokov minulého storočia a dnes sa blížia ku koncu životnosti. Bez systematickej obnovy dochádza k zrýchlenej degradácii.
ÚHP aj Najvyšší kontrolný úrad upozorňujú, že bez zásahu môže byť v horizonte 15 rokov uzatvorených až 250 mostov. To by malo zásadné dosahy na dopravnú dostupnosť aj ekonomiku.
Zväz stavebných podnikateľov Slovenska (ZSPS) hovorí ešte priamočiarejšie. „Miera podfinancovania údržby sa v posledných rokoch ešte zvýšila a slovenské mosty jednoznačne patria medzi najviac ohrozené dopravné objekty z pohľadu nesystémovej údržby,“ objasňuje jeho prezident Pavol Kováčik.
Zároveň poukazuje aj na systémovú záležitosť. Podľa neho sú správcovia infraštruktúry závislí od rozpočtu a politických rozhodnutí. „Čím horší je stav mostov, tým vyššie sú náklady na ich opravy. Zbúranie mosta a postavenie nového len pre dlhodobo zanedbanú údržbu je absolútne najdrahším riešením,“ dodáva.
PPP ako zrýchlenie, nie zázrak
Ministerstvo dopravy argumentuje, že PPP projekt umožní rýchlejšiu obnovu. Podľa štúdie by mohli byť mosty zrekonštruované do roku 2032, zatiaľ čo štát by to zvládol až do roku 2038.
ÚHP tento argument čiastočne potvrdzuje, no zároveň relativizuje jeho jednoznačnosť. PPP je síce rýchlejšie, ale aj výrazne drahšie a náklady sú približne o 68 percent vyššie ako v štátnom scenári.
Výhodnosť PPP preto stojí najmä na nepriamych prínosoch, napríklad na kratších obchádzkach a nižších spoločenských nákladoch, ktoré štúdia vyčísluje na približne 0,9 miliardy eur. Problém je, že tieto prínosy nie sú podľa ÚHP dostatočne presvedčivo kvantifikované.
Analytici upozorňujú aj na metodický paradox, keď v štúdii naznačujú, že čím pomalšie sa mosty opravujú, tým výhodnejšie vychádza PPP. ÚHP zároveň zdôrazňuje, že projekt rieši len približne tretinu mostov. Zvyšok zostáva na SSC, ktorá bude musieť paralelne zvyšovať tempo rekonštrukcií. Najprv na minimálne 13 mostov ročne a neskôr až na 40.
Riziká na strane štátu
Úspech projektu nebude závisieť len od súkromného partnera, ale najmä od štátu. Ten musí zabezpečiť majetkovoprávne vyrovnanie, technickú dokumentáciu aj legislatívne zmeny.
ÚHP upozorňuje, že ak štát tieto úlohy nesplní včas, projekt sa môže predražiť alebo oneskoriť. Zároveň štát realizáciou PPP neprenáša všetky riziká na súkromníka, časť z nich zostáva na verejnom sektore. Útvar preto pripomína, že projekt si vyžiada aj posilnenie kapacít štátu. „SSC aj ministerstvo budú musieť zvládnuť nielen PPP, ale aj bežnú údržbu a opravy zvyšných mostov,“ hodnotí analýza.
Projekt má zásadne spomaliť degradáciu mostov
„Nevyhovujúci stavebno-technický stav mostov nie je izolovaným problémom špecifickým pre Slovensko, ale riešia ho aj okolité európske krajiny s mostami starými niekoľko desiatok rokov,“ reagovalo pre Štandard ministerstvo dopravy s tým, že správa ciest priebežne vykonáva opravy mostov vo svojej správe.
Aktuálny stav si však podľa rezortu vyžaduje razantnejšie a dlhodobejšie riešenie. Práve preto, aj na základe rozsiahlej štúdie uskutočniteľnosti vypracovanej podľa metodiky ministerstva financií, pristúpil rezort k príprave PPP projektu obnovy mostov.
Rezort zdôraznil, že projekt „nie je jediným čarovným prútikom“, pričom opravy v réžii SSC budú pokračovať aj naďalej. „Tento projekt má významne prispieť k spomaleniu technickej degradácie, urýchleniu obnovy mostov systematickým spôsobom a zabezpečeniu bezpečnosti a spoľahlivosti ciest I. triedy,“ vysvetlilo ministerstvo.
Rezort dopravy poukázal aj na predchádzajúce skúsenosti s podobnými projektmi. „Pozitívnu skúsenosť s PPP projektmi na Slovensku (R1 a D4/R7) chceme zopakovať aj pri tomto projekte,“ vysvetlilo s tým, že výhodnosť modelu podľa rezortu potvrdila aj štúdia uskutočniteľnosti, podľa ktorej bola hodnota za peniaze vypočítaná na úrovni 79 percent v prospech PPP riešenia oproti štandardnému postupu pri SSC.
Chýbajúci systém
Celý projekt tak odhaľuje aj hlbší deficit. Slovensko nemá stabilný model financovania údržby infraštruktúry. Na rozdiel od Česka alebo Rakúska neexistuje mechanizmus, ktorý by viazal príjmy z dopravy na jej údržbu.
Výsledkom je, že údržba mostov funguje ako „zvyšková položka“ rozpočtu. PPP projekt túto otázku dočasne obchádza a vytvára uzavretý finančný rámec na 30 rokov. Neodstraňuje ju však systémovo.
Projekt obnovy mostov je nepochybne potrebný. Bez neho by Slovensko čelilo postupnému kolapsu časti cestnej siete. Zároveň však ide o riešenie dôsledkov, nie príčin. Ako upozorňuje aj samotná štúdia, plošná obnova mostov „nepredstavuje systémové riešenie dlhodobo zanedbanej starostlivosti“, ale skôr jednorazový zásah.
Otázka preto nestojí tak, či PPP projekt bude úspešný, ale či sa po jeho realizácii zmení spôsob, akým štát spravuje svoju infraštruktúru. Ak nie, dnešný problém sa o niekoľko desaťročí môže zopakovať – možno v inej podobe, no s rovnakou logikou.