Ján Tóth: Konsolidácia sa vždy robí na poslednú chvíľu. Doterajšie kroky deficit do volieb neznížia

Rozpočet mal byť dôkazom razantnej konsolidácie. V skutočnosti však štát predstavil úspory na svojej strane len na úrovni 535 miliónov eur. A kým vládna garnitúra hovorí o dostatočných opatreniach, ktoré zabezpečia, že nový kabinet bude mať verejné financie v poriadku, z radov odbornej verejnosti sa ozýva presný opak.

Vláda ešte v septembri sľubovala, že „ušetriť na sebe“ dokáže až 1,3 miliardy eur. Teraz je to len približne tretina. Ako z pohľadu Rady pre rozpočtovú zodpovednosť hodnotíte túto zmenu ambícií?

Prvotné číslo bolo umelo nafúknuté faktom, že za úsporu sa považovalo zaplatenie energodotácií eurofondmi. To sa navyše nestane. Okrem úspor v samosprávach a legislatívnych opatrení v sociálnej oblasti by štát podľa čísel ministerstva financií mal ušetriť 535 miliónov eur. My predpokladáme, že nakoniec ušetrí do 400 miliónov eur – 150 miliónov eur na mzdách, 110 miliónov eur na nákupoch, do 70 miliónov eur v pridružených organizáciách a 60 miliónov eur na investíciách.

Ministerstvo pritom tvrdí, že ide o výrazný krok k znižovaniu deficitu. Vidíte v návrhu rozpočtu reálny posun k zodpovednejším verejným financiám alebo ide skôr o kozmetické opatrenia?

Bezprostredný vplyv na zníženie deficitu balíčka je podľa našich odhadov na úrovni 1,6 miliardy eur, nie spomínaných 2,7 miliardy eur. Zároveň je časť opatrení dočasná a spolu s oslabením rastu klesá v čase. Teda dlhodobý prínos balíčka je okolo jednej miliardy eur. Nové výdavkové opatrenia v školstve a zdravotníctve však tento trvalý príspevok z veľkej časti neutralizujú. Celkový trvalý pozitívny príspevok rozpočtu tak momentálne odhadujeme len na 235 miliónov eur.

To je veľmi malé číslo na trvalé ozdravovanie verejných financií. Podľa vašich analýz zostane deficit aj po troch konsolidačných balíčkoch nad úrovňou piatich percent HDP. Čo to vypovedá o efektívnosti doterajších opatrení vlády?

Deficit nad úrovňou piatich percent HDP predpokladá sama vláda v zverejnenom návrhu rozpočtu na rok 2027, pokiaľ nepríde k ďalšej, novej konsolidácii vo volebnom roku. Vláda sa musí popasovať aj s protivetrom, keď nastávajú zvýšené výdavky na obranu a úroky za naše dlhy. Znamená to, že tento typ balíčkov nestačí na trvalé znižovanie deficitu. Štruktúra doterajších balíčkov zvyšovala dane za aktivitu či už pre firmy, alebo pre zamestnancov, a to nepomáha našim rastovým vyhliadkam. Pritom budúci rok štát vyberie z ekonomiky najviac príjmov na HDP v histórii samostatného Slovenska, a my stále máme našliapnuté na neudržateľne vysoké päťpercentné deficity.

To, samozrejme, evokuje, že by sa pozitívny efekt mal dostaviť. Vyzerá to tak, že problém teda opäť tkvie v nedostatočnom šetrení. Z návrhu nie je jasné, ako sa úspory rozložia medzi jednotlivé ministerstvá. Chýba detailný rozpis. Pri takom zásadnom dokumente, akým je štátny rozpočet, by sa očakávala vyššia úroveň transparentnosti.

Deklarované úspory v sume 535 miliónov eur sú rozdelené medzi rezorty v jednej tabuľke v rozpočte. Platí však, že chýbajú podrobnejšie informácie, akým spôsobom je ovplyvnená štruktúra výdavkov jednotlivých rezortov.

Z materiálu, ale aj z vyjadrení premiéra Roberta Fica je zrejmé, že najväčšie škrty sa majú uskutočniť v zdravotníctve – viac ako 230 miliónov eur. Nie je to riskantné v čase, keď systém dlhodobo zápasí s podfinancovaním a nedostatkom personálu?

V predstavených úsporách v sume 535 miliónov eur sa rezort zdravotníctva podieľa podľa ministerstva financií iba malou časťou – cca 11 miliónov eur. Úsporné opatrenia v sume 232 miliónov eur, uvedené v popise zmeny výdavkov na zdravotnú starostlivosť, sú mimo konsolidačného balíčka, pričom súvisia s každoročným zapracovaním vybraných úspor v rámci verejného zdravotného poistenia, ktoré vychádzajú aj z odporúčaní Útvaru hodnoty za peniaze. Treba si však uvedomiť, že úsporné opatrenia sú doplnené aj opatreniami navyšujúcimi výdavky v sume 186 miliónov eur, zároveň na základe historických skúseností sa zvyčajne úspory nepodarí naplniť v predpokladanej výške.

Čo by to znamenalo?

My predpokladáme, že v zdravotníctve sa vytvorí diera voči predpokladom ministerstva 115 miliónov eur, a to je jeden z faktorov, prečo si myslíme, že sa nepodarí naplniť cielený deficit.

Snahu šetriť však predstavili vo viacerých opatreniach. V rozpočte sa napríklad počíta s jednopercentným znížením mzdových výdavkov v štátnej správe.

Úspora v mzdových výdavkoch súvisí so zmrazením miezd v štátnom rozpočte. Vzhľadom na historické skúsenosti však ide o dočasné opatrenie, v strednodobom horizonte mzdy vo verejnej správe rastú podobným tempom ako súkromný sektor aj pre zachovanie konkurencieschopnosti týchto pozícií. Z toho dôvodu to nemôžeme považovať za trvalú úsporu, tá sa zvyčajne v oblasti mzdových nákladov dosahuje len cez redukciu zamestnanosti.

Ministerstvo financií ďalej predpokladá, že deficit klesne na 4,1 percenta HDP v roku 2026. Ozývajú sa však hlasy, že nejde o realistický, ale skôr optimistický scenár založený na priaznivých predpokladoch.

Vidíme riziká až na úrovni 660 miliónov eur. Z toho dve tretiny tvoria nižšie príjmy, ako počíta rezort. Ministerstvo totiž škrtlo rezervu v rozpočte pre nižšie príjmy, keďže potrebovalo prefinancovať energopomoc. Okrem zdravotníctva vidíme riziká aj v samosprávach, pretože budúci rok je pre ne volebný, a preto sa nedajú čakať avizované úspory.

Na margo vyčísleného je potom prekvapivé, že kľúčová časť výdavkov – sociálne transfery – zostáva nedotknutá. Evokuje to otázku, či sa dá bez zásahu do takýchto položiek vôbec dosiahnuť dlhodobá udržateľnosť verejných financií.

V rámci konsolidácie boli prijaté aj úsporné opatrenia znižujúce sociálne transfery v deklarovanom objeme 152 miliónov eur. Platí však, že vzhľadom na celkový objem výdavkov v tejto oblasti – na rok 2026 viac než 28 miliárd eur – ide skôr o kozmetické úpravy a nie je využitý širší priestor na úspory, napríklad aj prostredníctvom zvýšenia adresnosti vybraných sociálnych dávok. Máme asi štyri miliardy plošných sociálnych dávok. A pritom programové vyhlásenie tejto vlády hovorí pri ozdravovaní verejných financií o „udržaní sociálneho štandardu predovšetkým pre najzraniteľnejšie skupiny“.

Kritici hovoria, že konsolidácia, o ktorej vláda hovorí, je v skutočnosti len účtovný trik, a nie skutočné šetrenie. Súhlasíte s týmto pohľadom?

Každý z troch balíčkov opatrení prijatých aktuálnou vládou obsahoval pomerne zásadný objem opatrení znižujúcich deficit. Sú však dôvody, pre ktoré tieto balíčky neviedli k trvalému zníženiu deficitu. Na jednej strane popri balíčkoch vláda zároveň prichádzala aj s novými výdavkami, ktoré ukrajovali z tejto konsolidácie. Navyše časť konsolidačných opatrení má len dočasný charakter a zároveň balíčky výrazne zvyšovali aj zdaňovanie aktivity, čo znižuje ekonomický rast, a tým aj budúce dane, a potom potrebujeme „dokonsolidovať“ navyše. Na druhej strane, verejné financie čelia protivetru rastúcich výdavkov na obranu, vyšších úrokových nákladov a určitého spomalenia ekonomiky aj pre externé dôvody, ako je Trumpova chaotická obchodná politika.

Ak sa konsolidácia nezrýchli, Slovensko sa môže podľa vašich prepočtov dostať do situácie, keď bude musieť prijať ešte tvrdšie opatrenia. Premiér Robert Fico s ministrom financií Ladislavom Kamenickým a prezidentom finančnej správy naznačili, že chcú lepšie vyberať dane.

V rozpočte žiadne také opatrenia nie sú a lepšie vyberať dane deklaruje každá vláda. V tomto roku sme, naopak, svedkami zhoršenia výberu DPH, ktoré môže byť dané aj samotnými konsolidačnými opatreniami, ako bolo zavedenie príliš veľkého množstva výnimiek na základnú sadzbu DPH, ako aj zavedením transakčnej dane, ktorá motivuje k hotovostným transakciám. V každom prípade, voči deklarovaným rozpočtovým cieľom chýbajú vláde podľa nás vyšpecifikované opatrenia v hodnote až 1,9 miliardy eur (1,3 percenta HDP) v roku 2027 a dodatočných 1,8 miliardy eur (1,2 percenta HDP) v 2028.

Ak by ste mali na základe týchto faktov vláde odporučiť tri najdôležitejšie reformy, ktoré by Slovensko potrebovalo, aby sa rozpočet dostal na udržateľnú trajektóriu, čo by ste dali na prvé miesto?

Vláda síce deklaruje, že konsolidácia verejných financií je jej prioritou, no od začiatku jej chýba viacročná stratégia, ktorá by načrtla dôveryhodnú cestu k trvalému znižovaniu deficitu. Takáto stratégia by mala jasne určiť rozsah opatrení na strane príjmov aj výdavkov a najmä zhodnotiť ich vplyv na budúci rast. Bez vopred komunikovanej dlhodobej stratégie totiž vláda každý rok prekvapí obyvateľstvo, ako aj podniky, dva mesiace pred koncom roka napríklad zvýšením zdaňovania práce alebo podnikania. Ekonomika je potom prirodzene v opatrnom moduse, čo znamená, že investície a budúci rast trpia, keďže prevláda neistota, koľko peňazí firmám alebo ľuďom ostane o niekoľko mesiacov.

Áno, absencia stratégie je citeľná...

Zároveň sa ukazuje, že najväčšou slabinou je hľadanie úspor na strane prevádzky štátu, keďže si vyžadujú pomerne systematické a premyslené kroky, najmä ak majú byť trvalé. A pritom zefektívnenie procesov a zníženie byrokracie by zo strednodobého pohľadu mohlo priniesť významné úspory, treba sa inšpirovať napríklad doterajšími analýzami Útvaru hodnoty za peniaze. Tie vláda okrem zdravotníctva trestuhodne nevyužíva, hoci na ne opätovne poukazovala vo svojom programovom vyhlásení. Vláda sa takisto vyhla reforme transferov, napríklad zvyšovaním adresnosti, a to dokonca v takej oblasti, ako sú energodotácie.

Čo to spôsobuje?

Vládu to tlačí zvyšovať hlavne príjmy. Tempo rastu ekonomiky je potom nízke, dlhodobý rast brzdí strata konkurencieschopnosti, keďže sa zvyšujú aj dane na aktivitu. Legitimitu rozhodovať sa, ale teda aj zodpovednosť za kvalitu týchto opatrení a ich dosah na verejné financie má vláda. A pritom tu máme medzinárodné odporúčania, ako ochrániť rast, ktoré hovoria, že ak zvyšovať dane, tak nezvyšovať dane na aktivitu, ale skôr dane z majetku, zo spotreby alebo z takzvaných škodlivých aktivít. Navyše zavádzame čudné a drahé daňové výnimky. Pri DPH sa výber výrazne znížil zavádzaním znížených sadzieb aj na luxusné služby, ako hotely a reštaurácie. A pritom konkurencieschopnosti ekonomiky, teda vyššiemu budúcemu rastu, by pomohol práve presun daňového zaťaženia od aktivity smerom k spotrebe a majetku, čiže prorastové nastavenie daňového systému.

Ostáva pomenovať posledné odporúčanie pre kabinet.

Treťou vecou by bolo urobiť maximum na zefektívnenie čerpania eurofondov len na produktívne investície a čo najrýchlejšie ich čerpať práve v období konsolidácie. V tom zaostávame v porovnaní s okolitými krajinami a práve pri konsolidácii by nám toto efektívne čerpanie pomohlo udržať rast vyššie, a teda aj budúce príjmy pre štát, a rýchlejšie tak znižovať deficit.

Fico však tvrdí, že konsolidovali dobre a aj posledné opatrenia budú viesť k tomu, že nová vláda bude mať verejné financie „v poriadku“, čo si zjavne svet analytikov, ekonómov, ale ani opozícia nemyslí.

V rozpočte obsahujúcom celý súčasný balíček samotná vláda prezentuje na volebný rok 2027 deficit opätovne na úrovni vyše piatich percent HDP. Dlh nám takisto bude naďalej výrazne stúpať. Je síce pravda, že vláda avizuje ďalšiu veľkú konsolidáciu vo volebnom roku, ale to zatiaľ nikdy v našej histórii nenastalo. Konsolidácia by musela byť opätovne výrazná budúci rok, aby sa naplnil deklarovaný deficit 3,5 percenta HDP, podľa plánov vlády by sme znižovali deficit z piatich percent. Treba teda pochváliť kabinet, že má takýto super ambiciózny cieľ na volebný rok, na základe histórie sa však javí ako veľmi rizikový. A pritom vláda si v programovom vyhlásení dala v rozpočtovej politike jediný cieľ: stabilizovať dlh na konci volebného obdobia. Už dnes vieme – aj podľa čísel v rozpočte –, že deficit na úrovni 3,5 percenta, ktorý je navyše pri aktuálnych informáciách podľa rozpočtu nereálny, by tento dlh, bohužiaľ, nestabilizoval. Stabilizuje ho až deficit okolo 2,5 percenta HDP. Čiže určite vláda do konca volebného obdobia nestabilizuje vývoj dlhu tak, ako to sľúbila vo svojom programovom vyhlásení.

Asi registrujete aj názor istej časti opozície o úprave 13. dôchodkov do podoby, v akej boli predtým, teda adresnejšie (viac dať tým, ktorí majú dôchodky nižšie, ako tým, ktorí ich majú najvyššie). Konkrétne sa tak v jednej z diskusných relácií vyjadril predseda KDH Milan Majerský. Niektorí dokonca hovoria, že je nevyhnutné úplné zrušenie 13. dôchodkov.

Plošné 13. dôchodky sú najväčšie nové výdavkové opatrenie, ktoré skomplikovalo znižovanie deficitu. Ide o plošnú dávku, pritom podľa štatistického úradu plošne dôchodcovia nie sú zraniteľnou skupinou, keďže majú nižšiu mieru chudoby, ako je priemer populácie. Zraniteľné skupiny dôchodcov sú skôr starší dôchodcovia a prípadne matky s deťmi, ktoré museli ostať doma, a nie väčšina „novodôchodcov“.

Môžete to priblížiť?

Tento 13. dôchodok nie je súčasťou režimu 12-dôchodkového systému, ktorý dodržiava určitý pomer zásluhovosti a solidarity. Systémovejšie by bolo tento model nastaviť tak, aby nebolo potrebné mať taký ad hoc plošný dôchodok mimo hlavného systému. Bez dodatočného zvyšovania už dnes vysokých odvodov nepovažujeme súčasné dôchodky vrátane plošného 13. dôchodku za dlhodobo prefinancovateľné.

V tejto súvislosti ma zaujíma aj váš názor na nedávnu úpravu inej renty. Vidíte priestor na obnovenie pôvodných rodičovských dôchodkov?

V parlamente sa aktuálne prerokúva opatrenie, ktoré zvyšuje mieru solidarity so ženami a má vziať do úvahy obdobia, počas ktorých sa venovali výchove detí. Za tieto obdobia po roku 2004 štát platil dôchodkové poistenie v takej výške, ako keby tieto osoby zarábali približne 55 percent priemernej mzdy v hospodárstve. Ak novela prejde, na tieto obdobia sa z pohľadu výpočtu dôchodku bude pozerať tak, ako keby osoba pracovala za svoju priemernú kariérnu mzdu. Jeho dlhodobý negatívny vplyv na verejné financie sa odhaduje ročne na 70 miliónov eur. Voči rodičovskému dôchodku je menej adresný, keďže odmeňuje aj výchovu detí, ktoré na Slovensku v budúcnosti nemusia pracovať a platiť do nášho systému. Pôvodný rodičovský dôchodok však stál až 300 miliónov eur, keďže bol vyplácaný obom rodičom.

Ktorým smerom by sa teda opatrenia v tejto oblasti mali uberať?

Netreba zabúdať, že medzi rokmi 2018 až 2025 výdavky na dôchodky rástli rýchlejšie ako ekonomika, zaťaž dôchodkového systému sa zvýšila o viac ako dve miliardy z osem na 9,5 percenta HDP. A preto akékoľvek nové zásahy by mali viesť k nahradeniu niečoho existujúceho, a nie k dodatočnej záťaži.

Máte už aspoň hrubé predbežné prepočty, ako konsolidácia ročne zaťaží rôzne typy rodín, napríklad rodiny s deťmi?

Ešte na tom pracujeme a potom zverejníme podrobné prepočty. Predbežne to zatiaľ vychádza, že rodina 2+1 by mohla stratiť okolo 600 eur ročne, 2+2 do 700 eur ročne. Najväčší dosah má zvýšenie zdravotných odvodov, ako aj daní z príjmu. Najviac ochránené budú rodiny dôchodcov, tam prídu asi o 100 eur ročne. Celkovo sa dá povedať, že najviac budú zasiahnutí ľudia v produktívnom veku, ktorí pracujú. Pre rodiny s deťmi ten pokles príjmov bude okolo dvoch percent ročne.

V súvislosti s verejným dlhom sa komunikuje, že napriek všetkým úsporným opatreniam má ďalej rásť – zo 61,5 percenta HDP v roku 2025 na 65,7 percenta v roku 2028. Znamená to, že vláda neplní podmienky dlhovej brzdy?

Presne tak. Vláda týmto návrhom rozpočtu ani dodatočne neplní platnú sankciu dlhovej brzdy, ktorá predpokladá predloženie návrhu opatrení zabezpečujúcich zníženie dlhu. Deficit, ktorý stabilizuje dlh, je pre Slovensko vzhľadom na nízku výkonnosť ekonomiky na úrovni 2,5 percenta HDP. Na konci volebného obdobia vláda nedodrží pôvodný cieľ tri percentá HDP, ale avizuje zníženie deficitu na 3,5 percenta HDP. Ani takéto zníženie deficitu však nie je zatiaľ podporené týmto rozpočtom. Podľa našich prognóz tomu chýbajú opatrenia za takmer 1,9 miliardy eur, takže dlh bude musieť stabilizovať až nová vláda dodatočnými konsolidačnými opatreniami.