Súdna mapa: Kolíková proti všetkým, z reformy nemusí byť nič

V slovenskom právnom prostredí nie je núdza o konflikty najvyšších funkcionárov. No niečo takéto tu ešte nebolo. Rozháranosť akoby bola sprievodným znakom obdobia, ktoré vládni predstavitelia radi nazývajú reformným.

Stačí si pripomenúť spory medzi ministerskou spravodlivosti Máriou Kolíkovou a predstaviteľmi súdov, hlavne z Bratislavy a okolia. Pri návrhu novej súdnej mapy neváhali proti ministerke vystúpiť napríklad Boris Tóth, predseda Krajského súdu v Bratislave, či Ján Golian, niekdajší predseda najvýznamnejšieho okresného súdu na Slovensku – Bratislava I. Nedávno sa dokonca pred budovou ministerstva spravodlivosti z toho istého dôvodu zhromaždili sudcovia na verejnom proteste, čo na Slovensku v minulosti ozaj nebolo zvykom.

Iným príkladom je spor medzi dvoma novými najvyššími šaržami v prokuratúre. Generálny prokurátor Maroš Žilinka navrhol disciplinárne konanie proti špeciálnemu prokurátorovi Danielovi Lipšicovi. Rozhodnúť v tejto veci má novozriadený Najvyšší správny súd.    

Mimochodom, pri tvorbe Najvyššieho správneho súdu to tiež nebolo bez konfliktov medzi Kolíkovou a sudcami. Napríklad sudkyňa Najvyššieho súdu Petra Príbelská spočiatku vnímala ministerku spravodlivosti ako osamotenú osobu, ktorá nezapojila sudcov do reformy, ale postavila ich pred hotovú vec. Napokon svoju kandidatúru do správneho súdu pragmaticky predložila.

Kľúčovým človekom, okolo ktorého sa točia takmer všetky spory, je osoba ministerky spravodlivosti Márie Kolíkovej. Vládna reprezentantka to zvykne prezentovať tak, že reformy systému sú nevyhnutne boľavé a nie div, že tí, ktorých sa týkajú, im odporujú.

Za úvahu stojí, či ona sama nie je nositeľkou konfliktov, pretože ho spôsobila aj vo vlastnej strane Za ľudí, keď sa postavila proti šéfke Veronike Remišovej, čo viedlo k vnútornému rozkolu. Vyriešila ho svojsky, ministerský post si s požehnaním vládnej koalície zachovala, len zmenila politické tričko – teraz vystupuje za Slobodu a solidaritu.

Spor tkvie v novej súdnej mape

Kľúčovým bodom, okolo ktorého sa dnes vedú spory v reformách právneho prostredia, je nová súdna mapa. Zjednodušene sa dá povedať, že na jednej strane stojí Kolíková, na druhej strane všetci ostatní zainteresovaní.

Po skončení pripomienkového konania k prvému návrhu novej súdnej mapy sa v marci dokonca zhodne odmerane postavili predseda Najvyššieho súdu, šéf Generálnej prokuratúry i predseda Slovenskej advokátskej komory. Dobrá súdna mapa si podľa ich spoločného vyjadrenia vyžaduje diskusiu. A tá je problémom dodnes.

Ministerka spravodlivosti tak rázne rozknísala trojuholník prokuratúra – súdy – advokáti. To sú hlavní aktéri pôsobiaci v systéme súdnictva, ktoré podľa Kolíkovej trpí systémovými poruchami. Za pravdu jej malo dať dovtedajšie stíhanie niektorých, prokurátorov i advokátov, čo zneužili svoje postavenie.

Viac ako rok má Kolíková spory so súdmi, ktoré sa bránia jej reforme. Sudcovia tvrdo kritizujú návrh súdnej mapy a sťažujú sa, že ministerka s nimi nekomunikuje. Ohradzujú sa, že ich hádže do jedného vreca nedbajúc na to, že je medzi nimi väčšina poctivých. Nabádajú ju, aby sa sústredila na skvalitnenie podmienok práce súdov. Hlavne pre ich odpor urobila Kolíková druhý pokus a v septembri predložila reformný návrh súdnej mapy do obnoveného pripomienkového konania.

Zmenila taktiku, pôvodný jeden predpis rozdelila na štyri osobitné návrhy zákonov. V konečnom dôsledku by sa mal rovnako, ako sa o tom uvažovalo pôvodne, znížiť počet obvodných súdov na Slovensku z 54 na 30, len proces by mal byť pozvoľnejší. A zaniknúť by mali len dnešné štyri okresné súdy. Návrh opäť vyvolal odpor.

Po opätovnom neúspechu avizovala Kolíková v závere októbra ďalšiu zmenu. Sudcovia by sa nemali sťahovať, z niektorých terajších okresných súdov by mali ostať akési regionálne pracoviská. No Kolíková trvá na tom, že v Bratislave a Košiciach sa vytvoria nové mestské súdy. Podľa nej toto všetko „umožní realizovať zámery reformy súdnej mapy samostatne, respektíve vo väčšej miere nezávisle na sebe“. Na druhej strane, stále tvrdí, že spolu so skvalitnením práce súdov má reforma priniesť popretŕhanie korupčných väzieb. 

Ministerka spravodlivosti zľavila z termínov. Kým ešte pred rokom počítala, že reforma sa rozbehne už od augusta 2021 a naplno sa v praxi prejaví o rok nato, v septembri to posunula na roky 2022 až 2023. O akých termínoch uvažuje podľa posledných zámerov, nevedno.

Napäté vzťahy s prokuratúrou

Odmeraný postoj sudcov k reforme navrhovanej Kolíkovou sa nemení. Potvrdzujú to výsledky pripomienkového konania k štyrom spomenutým návrhov zákonov, ktoré sa skončilo na začiatku októbra. V plejáde vyše 160 pripomienok dominujú práve podnety od okresných či krajských súdov. Združenie sudcov Slovenska neskôr označilo jej návrhy iba za premaľovanie tabúľ na súdnych budovách a trvá na stiahnutí návrhu z legislatívneho procesu.

Medzitým sa naštrbili vzťahy Kolíkovej so Žilinkom, šéfom Generálnej prokuratúry, ďalšej významnej inštitúcie v systéme súdnictva. Žilinka by podľa Kolíkovej nemal používať paragraf 363 Trestného poriadku vo výraznejšej miere. Mierila tým zrejme na to, že generálny prokurátor zrušil obvinenie voči bývalému riaditeľovi Slovenskej informačnej služby Vladimírovi Pčolinskému a podnikateľovi z Penty Jaroslavovi Haščákovi.

Vystúpenie proti Žilinkovi môže mať aj prozaickejší dôvod. Nemusí byť za ním len odpor časti vládnej koalície vrátane Kolíkovej voči generálnemu prokurátorovi, ale aj vyjadrenie kritiky za to, ako sa táto inštitúcia postavila k navrhovanej súdnej mape.

Generálna prokuratúra sa netají názorom, že Kolíkovej reforma je nepripravená. V septembrovom pripomienkovom konaní kritizovala rezortný pohľad ministerstva spravodlivosti, ktoré sa v reforme zaujíma iba o súdy. Pritom nová súdna mapa „ovplyvní na celom území Slovenska denne tisícky procesov štátnych orgánov, ktoré konajú vo vzájomnej nadväznosti“. Prokuratúra žiada od Kolíkovej, aby ministerstvo postupovalo podľa analytických podkladov, ktoré zatiaľ chýbajú.

K zavŕšeniu kritiky prispeli advokáti, teda predstavitelia tretej nohy súdneho systému na Slovensku. Na rozdiel od súdov či prokuratúry, kde je spor s ministerstvom spravodlivosti dlhotrvajúcejší, tu sa už dlhšie rozhára úplne nový. Pritom má osobitný náboj, lebo sa doň dostávajú dvaja činitelia, ktorí sa veľmi dobre poznajú.

Prvé nezhody s advokátmi

Mária Kolíková a predseda Slovenskej advokátskej komory (SAK) Viliam Karas sú starí známi. Študovali spolu a možno povedať, že sa navzájom uznávajú. Kým boli obaja advokáti, stáli na jednej strane barikády. Dnes to je inak, prišiel spor. A vyzerá to tak, že dôvodom je práve súdna mapa.

Jedna z hlavných činností advokátov je zastupovanie klientov pred súdmi. Preto je pre nich súdna moc veľmi dôležitá. Ak nefunguje dobre, prináša prieťahy v konaniach. „Pri ťažkých veciach, ktoré riešim v Bratislave, trvá právoplatné skončenie civilnej či obchodnej veci päť až desať rokov,“ povedal už dávnejšie pre Štandard advokát, niekdajší člen Súdnej rady Branislav Jablonka. Čo s tým? Pomôže zreorganizovanie súdov? Jablonka si to nemyslí. Aj bez zmeny súčasných zákonov sa dá podľa neho dosiahnuť vyššia efektívnosť rozhodovacích procesov. Na ňu sa treba sústrediť.

Advokátska komora sa vyjadrovala k návrhu novej súdnej mapy hneď na začiatku, no o ich názory nebol veľký záujem. Karas to potvrdil pre Štandard v marci 2021 a mrzelo ho to. O to viac, že s bývalou spolužiačkou mal dovtedy korektné vzťahy.

Šéf komory navrhoval, aby sa reforma robila po etapách: „V zásade by došlo k zväčšeniu obvodov, čo je jeden z cieľov reformy. Uvoľnili by sa sudcovské kapacity, došlo by k väčšiemu prerozdeľovaniu spisov a nemuselo by to nejakým spôsobom vážne zasiahnuť do fungovania systému. Po vyhodnotení tohto rezu by mohli prísť ďalšie zmeny.“

Karas sa vlastne vyslovil za to, na čo o pol roka neskôr – po vzdore voči prvej verzii reformy, keď sa malo robiť všetko naraz –, pristúpila Kolíková. Rozdiel je v tom, že Kolíková vtedy o tom neuvažovala, a preto navrhoval prepracovanie ministerského návrhu zákona. „Verím, že zvíťazí zdravý rozum a dôjde k prepracovaniu návrhu súdnej mapy, respektíve dôjde minimálne k fázovaniu,“ vyhlásil Karas.

A prečo sa mal návrh prepracovať? Karas sa mohol oprieť o stanovisko SAK. Tá vyhlásila, že „modelové zámery reformy by mali prejsť optikou pripomienok širšej odbornej verejnosti, ktorá disponuje skúsenosťami z praxe. Mnohé aspekty reformy si vyžadujú doplniť odôvodnenie, dáta a záruky reálnej udržateľnosti v dlhodobom horizonte“. Ak sa tak nestane, SAK vyjadrila „obavu z ochromenia materiálno-technického a personálneho vybavenia súdov, ktoré bude mať za následok výrazný vplyv na prebiehajúce konania“.

Vykopaná vojnová sekera

Advokátska komora aktívne pristúpila aj k pripomienkovaniu druhého návrhu Kolíkovej zo septembra. A opäť bola kritická. Navrhovaný prístup bude podľa advokátov spôsobovať neprimerané prieťahy a povedie k predĺženiu súdnych konaní. Reforma vyvoláva „tlak na procesy na pôde súdu a nebude viesť k rýchlejšiemu a efektívnejšiemu konaniu“.

Advokátom opäť chýbali zo strany ministerstva spravodlivosti analytické údaje, z ktorých by vyplýval „aktuálny stav súdnictva ako celku, stav vybavovanej agendy na jednotlivých súdoch, kvalita súdnych rozhodnutí jednotlivých súdov, rýchlosť vybavovania agendy“. Ministerstvu pripomenuli, že už vo februári vykonali medzi svojimi členmi prieskum, ktorý nastavil zrkadlo navrhovateľom reformy.

Keď sa respondentov opýtali, či sa navrhovanou zmenou súdnej mapy dosiahne naplnenie cieľov reformy, ktorými sú lepšia dostupnosť súdov, rýchlejšie a kvalitnejšie rozhodnutia, väčšia transparentnosť a efektívnosť, dostali prevažne negatívne odpovede. Najhoršie to bolo v prípade dostupnosti súdov, až štyri pätiny respondentov avizovali, že reformou sa zhorší.

Tu stojí za zmenku, že prieskum, tentoraz medzi bežnými obyvateľmi Slovenska, si v lete vypracovalo aj ministerstvo spravodlivosti, ale s inými otázkami. Vyšlo mu, že fyzická blízkosť súdu sa ukazuje ako menej dôležitý faktor ako sama rýchlosť a kvalita rozhodovania. „Ak by si ľudia mali vybrať medzi počtom súdov a rýchlym, kvalitným rozhodovaním, tak početnosť súdov by bola dôležitejšia iba pre asi 12 percent ľudí,“ uvádza sa vo výsledkoch prieskumu.

Z ministerského prieskumu vyplýva ďalšia vec. Až 70 percent Slovákov si myslí, že republika potrebuje reformy. Dobre fungujúce úrady a štát, kam sa zaraďuje aj fungovanie súdov, patrí k top trom oblastiam, rozvoj ktorých považujú ľudia za dôležitý pre lepšiu budúcnosť Slovenska.

Ciele reformy podporujú aj advokáti, sú za efektívnejšie, rýchlejšie a kvalitnejšie rozhodovanie súdov. S ministerstvom sa však nezhodujú na procesoch a prostriedkoch. Predložený návrh si podľa nich vyžaduje prepracovanie a v niektorých častiach odklad. Chýbajú im odôvodnenia, dáta a záruky reálnej udržateľnosti v dlhodobom horizonte.

Ako vidieť, stanoviská SAK k prvému i druhému návrhu súdnej mapy sú podobné. Advokáti trvajú na svojom postoji a dá sa povedať, že tým vykopali s ministerstvom spravodlivosti vojnovú sekeru. Napriek blízkosti ich najvyšších predstaviteľov.

Právny štát sa nekritizuje

Možno ešte väčšiu nevôľu ministerky Kolíkovej, ako kritický postoj k súdnej mape, spôsobilo vyhlásenie SAK, v ktorom v marci protestovala proti „demonštrácii hrubej sily pri zadržiavaní podozrivých“ a „postupu vo väzobných stíhaniach“. Advokáti varovali, že „množiace sa podozrenia z excesívneho nadužívania nástrojov trestného práva dosahujú v poslednom období mieru, ktorá začína čoraz vážnejšie spochybňovať charakter právneho štátu“.  

Zásada prezumpcie neviny sa podľa vyhlásenia SAK hrubo pošliapavala už v úvodných štádiách trestných konaní „pri zjavne neodôvodnenom nasadzovaní ťažkoodencov pred televíznymi kamerami“. Advokáti sa nemohli ubrániť dojmu, že trestné konania sa v mnohých prípadoch robili aj pre mediálny efekt, a teda „sledujú aj iné ciele ako tie, ktoré sú definované v Trestnom poriadku“. Takéto postupy sú nielen nezlučiteľné s charakterom právneho štátu, ale sú spôsobilé vážne kompromitovať aj dobre mienený boj proti zločinu.

Toto britké vyhlásenie išlo proti presadzovaným postupom zo strany vlády a dalo sa pochopiť ako vystúpenie proti nej. V Štandarde ho vzápätí dovysvetľoval sám predseda Karas. „K vyhláseniu sme prišli po zrelom zvážení. Nemá to byť politické vyjadrenie. Toto stanovisko sme zaujali po tom, ako sme zaregistrovali zo strany našich advokátov z členskej základne mnohé indície o nadužívaní nástrojov trestného práva,“ povedal.

Kolíkovej reakcia prišla v máji, rozhodla sa konať. Pre podozrenia z korupcie a neetické správanie advokátov, na ktoré SAK dostatočne nereagovala, navrhla presunúť disciplinárne konania voči advokátom z ich komory na novovzniknutý Najvyšší správny súd. Zároveň prišla s predstavou zrušiť monopol SAK, pričom komôr advokátov by mohlo vzniknúť na Slovensku viac. 

Karas to neskôr označil za politickú reakciu Kolíkovej. Koncom októbra pre Denník N povedal: „Ak vidíte, že nejaký partner nejde v línii, akú by ste si predstavovali, tak ho skúsite oslabiť. [...] Otvorenie týchto tém sme vnímali ako zdvihnutý prst s náznakom toho, aby sme neboli aktívni v komentovaní otázok týkajúcich sa právneho štátu.“

Šéf SAK odmieta tvrdenia, že by si advokátsky stav neplnil svoju úlohu. Ak sú sťažnosti na advokátov, SAK má revíznu komisiu preskúmavajúcu opodstatnenosť návrhov. V ďalšom kole konajú disciplinárne komisie. Ročne SAK rozhodne zhruba v stovke prípadov, najvyšším trestom je pozastavenie činnosti advokáta. V drvivej väčšine prípadov sa posudzuje etické zlyhanie advokáta voči klientovi. Ak ide o trestné veci, tam SAK nemá právo rozhodovať, postupuje sa klasickým spôsobom ako pri iných osobách.

Rozhodnutia SAK napokon už dnes preskúmavajú súdy a komora sa nebráni, aby to po novom robil Najvyšší správny súd. Trvá len na tom, že právomoc vynášať verdikty má ostať samosprávnej organizácii, ktorá si to dokáže zabezpečiť vo vlastnej réžii. Ak chce ministerka spravodlivosti – mimochodom advokátka s pozastaveným výkonom advokácie – sama konať pri podozreniach na zlyhanie konkrétneho advokáta, má právo obrátiť sa na SAK. Komora potom musí konať. 

Hľadanie arbitra v Benátskej komisii

Ministerka spravodlivosti považovala potrebu zmien v slovenskej advokácii za takú dôležitú, že v júni sa obrátila so žiadosťou o posudok na navrhovaný presun disciplinárnych konaní a na prelomenie monopolu SAK na Benátsku komisiu. Karas si to vysvetlil ako reakciu na verejné vystupovanie komory v otázkach týkajúcich sa fungovania právneho štátu a snahu vyvolať „zmrazujúci efekt“ vo vzťahu k ich výstupom. Uvedené veci sa mohli podľa neho riešiť na vnútroštátnej úrovni a Kolíkovej postup môže vystaviť Slovensko „reputačnému riziku“.

Benátska komisia je poradný orgán Rady Európy v otázkach ústavného práva. Slovensko využilo služby tohto inštitútu vo vyhrotených situáciách viackrát. Napríklad v roku 2016 sa prezident Andrej Kiska dožadoval vysvetlenia, či má povinnosť vymenovať zvolených kandidátov na ústavných sudcov, keďže jeho predchodca odmietol takto vymenovať nového generálneho prokurátora.

Benátska komisia ministerke vyhovela. V októbri však poslala vyjadrenie, ktoré si každá zo sporných strán vysvetľuje inak.

Ministerstvo spravodlivosti podľa záverov komisie usudzuje, že advokáti by sa „mohli stať ďalšou právnickou profesiou, ktorá by v disciplinárnych konaniach podliehala dohľadu Najvyššieho správneho súdu, i keď v trochu inom režime, ktorý by zachoval disciplinárne konania aj na úrovni SAK“. Komora zas prezentovala vyjadrenie komisie tak, že tá „už dávnejšie vyjadrila prednosť tomu, aby sa disciplinárne konania uskutočňovali v samotnej komore“.

Rozdielne interpretovanie odpovede zahraničného poradcu je zrejmé aj pri druhej otázke. Ministerstvo si stanovisko komisie vysvetlilo tak, že SAK možno rozdeliť: „Čo sa týka možnosti regionálneho zastúpenia Slovenskej advokátskej komory inými jednotkami, tu sme tiež z odpovede Benátskej komisie porozumeli, že je to jedna z ciest pre advokáciu na Slovensku.“ Komora to vníma úplne inak: „Benátska komisia odporúča slovenskej vláde a zákonodarnému zboru, aby nepokračovali vo vytváraní viacerých advokátskych komôr založených na dobrovoľnom členstve.“

Teraz ani nejde o to, ako pochopiť stanovisko Benátskej komisie. Napokon, jednoznačnej odpovede sa nedočkal ani Kiska pred pár rokmi a zrejme sa nedala čakať ani teraz. Oveľa dôležitejšie je, že Kolíková vtiahla do sporu, ktorý prezentuje ako odborný a ktorý zas považuje Karas za politický, uznávanú medzinárodnú inštitúciu. V prípade súdnej mapy robí predsa to isté, vynáša problémy do zahraničia. Pred dvoma týždňami našla podľa jej vlastných slov podporu pre reformu pri návšteve vo Francúzsku.

Reforma môže ostať bez peňazí

Spor Kolíkovej s advokátmi nie je zanedbateľný a svedčí o tom, že ministerstvo spravodlivosti sa pri avizovaných reformách ocitá pod časovým tlakom, a preto sa snaží rozličnými spôsobmi presvedčiť aktérov o nutnosti prijatia navrhovaných zákonov. Reakcie zainteresovaných, či sa to už týka súdov, prokuratúry i advokátov, sa prekrývajú v jednom – reforma potrebuje diskusiu a dlhší čas. To sa však stáva vážnym problémom, diskusia chýba, času niet. Vláda sa chytila do pasce Plánu obnovy.

Európska komisia berie Plán obnovy – dokument, ktorý predložila vláda do Bruselu tento rok – ako záväzný. Reforme justície sú venované tri desiatky strán, pričom kľúčové postavenie tu zohráva práve nová súdna mapa. Ak vláda reformu nerozbehne, rezort nedostane peniaze. Ešte je teoreticky možné Plán obnovy v tejto časti zmeniť, súhlasiť s tým však bude musieť Brusel.

Nejde o malé peniaze. Na novú súdnu mapu by malo smerovať 255 miliónov eur. Ak padne reforma, padnú aj únijné peniaze.

V Pláne obnovy sa píše o redukovaní terajších 54 okresných súdov na 30. O to sa snaží Kolíková už takmer rok a zatiaľ sa stretáva len s odporom. Vláda sa v tomto dokumente zaväzuje, že príslušné zákony sa príjmu ešte do konca tohto roka a budú aj účinné. Pritom v druhom návrhu, ktorý predložila Kolíková na pripomienkovanie v septembri, sa posúva účinnosť zákona sčasti na 1. marec 2022 a potom až rok 2023.  

Presne na toto upozornil v septembrovom pripomienkovom konaní Úrady vlády, ktorý vyzval ministerstvo, aby termín posunulo na 1. január 2022. Inak by to nebolo v súlade s týmto záväzkom a míľnikom zadefinovaným pre reformu súdnej mapy.

Z doterajšieho vývoja je zrejmé, že ministerstvo tieto termíny nestihne a otázne je, či z Fondu obnovy nejaké peniaze prídu. Bola by to ďalšia rana pre zamýšľanú reformu a zrejme by z nej neostalo nič.

Času už niet

Už rok zlyháva komunikácia ministerky Kolíkovej so zainteresovanými, pričom sme spomenuli hlavne súdy, prokuratúru a advokáciu. Nemenej dôležité bude pre ňu nájsť politickú zhodu vo vládnej koalícii.

Tvrdo proti reforme vystúpilo hnutie Sme rodina. Jeho predseda Boris Kollár pred necelými dvoma týždňami označil druhý pokus o návrh súdnej mapy za „nepripravený, veľmi zlý a nezmyselný“. Niekdajšia politická súputníčka Kolíkovej zo strany Za ľudí Veronika Remišová avizovala, že za reformu nebudú hlasovať, lebo nerieši jeden z najväčších problémov v súdnictve, ktorým je neprimeraná dĺžka súdnych konaní. Za Kolíkovou neochvejne stojí len jej nová materská strana SaS.

Reakciou Kolíkovej je ohlásenie zatiaľ neznámej tretej verzie novej súdnej mapy. Ňou chce presvedčiť koaličných partnerov. No času na to už prakticky niet, vláda by musela revidovať vlastný dokument – Plán obnovy – a zmenu by musela schváliť Európska komisia.  

A čo na najnovší scenár odborná verejnosť? Šéf advokátov Karas upozornil, že ak takýto návrh príde, mal by prejsť riadnym legislatívnym procesom, teda opäť aj pripomienkovým konaním, kde by sa vyjadrili zainteresovaní. Nuž, možno tým na niečo upozornil. Pokušenie prijať pod tlakom zákony v skrátenom legislatívnom konaní môže byť vysoké, argumentom vlády by mohla byť časová tieseň a hrozba prepadnutia 255 miliónov eur.    

Ak by sa Slovensko vydalo touto cestou, reforma by sa možno finančne zastrešila, ale vzdor voči nej by bol taký silný, že by ostala len na papieri. Pritom jej dôležitosť si uvedomujú úplne všetci, sudcovia, prokurátori i advokáti.