V čom je z hľadiska práva EÚ nadradená jej členským štátom a dá sa tomu hovoriť „diktát Bruselu“?
Keď vzniklo Európske hospodárske spoločenstvo (EHS), išlo o formát, v ktorom sa členské štáty dohodli, že sa dohodnú. Išlo o rámcovú zmluvu, ktorá stanovila, že členské štáty určili procesy, ako dôjdu k vytvoreniu vnútorného trhu. Respektíve sa povedalo: v týchto oblastiach sa bude rozhodovať týmto spôsobom v nejakom časovom rámci a detaily sa ponechali na vykonávacej legislatíve.
Európska únia je tak v mnohých ohľadoch unikátna. Na začiatku to bola medzinárodná zmluva klasického typu, ako je napríklad OSN. Ale EÚ sa následne premenila na niečo, čomu Joseph Weiler hovorí entita sui generis. Nie je to úplne medzinárodná organizácia, nie je to federácia, nie je to ani konfederácia. Je to jednoducho niečo akosi svojské.
To, na čo mieri otázka, vyvodil Európsky súdny dvor v rámci svojej judikatúry a dlho to bolo spochybňované. Ústavné súdy dodnes majú určité doktríny, v ktorých stanovujú limity európskej integrácie. Jedna z týchto doktrín napríklad uvádza, že členské štáty sú pánmi zmlúv a EÚ môže robiť len to a takým spôsobom, ako členské štáty v zakladacích zmluvách stanovili. Európsky súdny dvor k tomu hovorí: členské štáty sa dohodli a zaviazali vytvoriť vnútorný trh, preniesli k tomu na EHS časť svojich kompetencií a nemôžu svojimi zostávajúcimi kompetenciami tento svoj záväzok mariť. V tej chvíli sa vytvorila doktrína prednosti európskeho práva.
Ako sa však udržujú vzťahy medzi jednotlivými členskými štátmi?
Na prednosť práva Únie nadväzuje princíp lojálnej spolupráce. Členské štáty tak medzi sebou, ako aj s Úniou a Únia s nimi musia postupovať v dobrej viere. Takže keď sa štáty na úniovej úrovni dohodnú, že budú zvyšovať ochranu osobných údajov, tak nemôžu následne prijímať legislatívu, ktorá by ochranu osobných údajov znižovala. A ak to urobia, tak existujú samostatné nástroje, pomocou ktorých môžu štáty potenciálne spory riešiť.
EÚ sa tak líši od klasického medzinárodného práva, podľa ktorého, keď jedna strana prestane dodržiavať svoje záväzky, tak ostatné štáty môžu zaviesť takzvané odvetné opatrenia a pozastaviť pravidlá aj zo svojej strany. Typovo keď nejaká členská krajina zavedie clo na dovážané uhorky, ostatné štáty uvalia clo na jej zemiaky a celý trh sa postupne rozpadne.
Naopak, EÚ má supranacionálne či nadvládne prvky v podobe Súdneho dvora, ktorý tieto spory rieši bez nutnosti odvetných opatrení. Svoju úlohu zohráva Európska komisia, ktorá z pozície neutrálneho tretieho iniciuje žaloby pred Európskym súdnym dvorom, ktorý rozhodne, či došlo k porušeniu povinnosti. A ak áno, tak Komisia môže navrhnúť uloženie sankcie. To sa môže vnímať ako obmedzenie suverenity. Napríklad v Poľsku sa táto otázka dostala pred Ústavný tribunál.
Členské štáty však súhlasili s týmto systémom. Ratifikovali ho v referendách, schvaľovali ho ústavnou väčšinou. A urobili to práve z obavy, že klasický medzinárodný systém by viedol ku gradujúcim odvetám – vrcholiacim do podoby obchodných vojen, ako vidíme medzi USA a Čínou, dvoma členmi Svetovej obchodnej organizácie.
Členské štáty majú zároveň kontrolu nad prijímanou legislatívou Únie. V súvislosti so zachovaním práva veta, o ktorom sa často hovorí, je potrebné spomenúť, že to veto sa používa vo veľmi malom množstve prípadov, pretože obvykle sa rokuje tak dlho, kým sa nedôjde k všeobecnému konsenzu.
Politici o diktáte Bruselu hovoria v súvislosti s takzvanými transpozíciami európskych smerníc. Vraj až 70 percent zákonov vychádza z európskej legislatívy. Tak ako to funguje a zodpovedá to spomínané percento?
Odpoveď ohľadom tých 70 percent je: Neviem. A nevie to nikto. Pretože 70 percent je číslovka, ktorú použil vo svojom prejave Jacques Delors v 90. rokoch minulého storočia, keď sľúbil, že o desať rokov bude mať 70 percent národných zákonov prijímaných v národných parlamentoch pôvod v európskej legislatíve. Odtiaľ sa vzalo to číslo.
Keď sa pozrieme na nejakú rámcovú štatistiku, tak napríklad v českom parlamente v posledných desiatich-dvanástich rokoch zhruba 50 percent návrhov zákonov bolo návrhmi vládnymi. Polovica z nich mala takzvaný európsky príznak, teda nejakým spôsobom interagovala s európskym právom. Sme teda na štvrtine predkladaných zákonov a z tej štvrtiny urobíme ešte polovicu, teda jedna osmina, ktorá transponuje nové smernice alebo sa adaptujú nariadenia.
Nariadenia sú síce priamo uplatniteľné, ale stretávame sa často s niečím, čomu sa hovorí krívajúce nariadenie, kde je ponechané veľké množstvo úvahy členským štátom. Príkladom bolo GDPR. Väčšina európskych opatrení sa prijíma bez potreby implementačných zákonov, ale nikto nedokáže povedať, ako veľmi ovplyvňujú právny poriadok toho-ktorého členského štátu. Ak sa posunieme „za štatistiku“, potom musíme kalkulovať s tým, že v novom zákone môže byť „europeizovaný“ jeden marginálny paragraf, ale môže to byť aj celý implementačný zákon s veľkým dosahom na spoločnosť. Pokiaľ teda ktokoľvek operuje s akýmkoľvek číslom, bol by som veľmi skeptický.
Ako funguje v EÚ deľba moci? Odkiaľ vychádza tá legislatíva, ktorú potom preberáme? Dá sa nejako prirovnať k českému rozdeleniu výkonnej a zákonodarnej moci?
Veľmi často sa k tomuto porovnaniu smeruje – radi totiž porovnávame veci s tým, čo poznáme. EÚ však nie je štát, takže ani klasická štátna deľba sa tu veľmi neuplatní. Tým, že prirovnávame EÚ k národnému systému, dochádza k veľkému skresleniu. Týka sa to najmä Komisie, ktorá je prirovnávaná k nejakej európskej „vláde” a určite by chcela byť vládou, minimálne niektorí jej členovia.
Ale orgán, ktorý robí zásadné politické rozhodnutia, je Európska rada, teda hlavy členských štátov. Žiadne veľké rozhodnutie v EÚ sa nestane bez konsenzuálneho rozhodnutia Európskej rady. Existujú výskumy, že zhruba 90 percent všetkých návrhov, ktoré Komisia pripraví, vychádza z rozhodnutia Európskej rady, prípadne europarlamentu.
Typický príklad: Európska rada opakovane schválila zámer vytvoriť klimaticky neutrálnu Európsku úniu. Komisia dostala cieľ a následne nachystala balík legislatívy, ktorý vošiel do povedomia ako Green Deal. Tie parametre, kde sa ušetrí koľko oxidu uhličitého, v akom odvetví a tak ďalej, to už je nejaké odborné rozhodnutie Komisie. Ale nie je to to „veľké rozhodnutie“, že zavedieme Green Deal.
A tie ďalšie inštitúcie?
Potom máme priamo volený Európsky parlament, ktorý však nefunguje veľmi ako parlament, pretože tam prakticky chýba opozícia. Paradoxne, jeho najbližším partnerom je Komisia, ktorá v snahe stať sa tou európskou vládou tlačí na posilnenie právomocí EP. V parlamente máme tradične veľkú stabilnú koalíciu, ktorá je stredo-pravo-ľavá.
Dochádza k posunom, či majú väčšinu socialisti alebo európski ľudovci, ale vždy niekto z nich. Popri EP tu je ešte Rada EÚ, čo je čiastočne národný orgán, pretože na tých jednotlivých úrovniach vyjednávajú najprv zamestnanci ministerstiev – národní experti, ktorí majú mandát zo svojho štátu. Tu do schvaľovacieho procesu vstupujú parlamenty, ktoré majú svoje európske výbory.
V Česku to je výbor pre európske záležitosti [rovnomenný výbor je aj v NR SR, pozn. red.], ktorý sa vyjadruje k legislatívnym návrhom. Jeho stanoviská sa premietajú do pozícií vlády, z ktorých vznikajú inštrukcie pre tých úradníkov. Na „ministeriáde“ sa už potom môžu dohadovať skôr nejaké citlivé konkrétne otázky, ale často to býva od tých úradníkov predrokované.
Minister sa nemôže, povedzme, odtrhnúť z reťazí, a schváliť čokoľvek. Vždy môže hlasovať len takým spôsobom, ktorý mu schválila vláda. Pokiaľ nemá schválený mandát, tak dokonca ani nemôže hlasovať. Je konsenzuálna zvyklosť, že v takom prípade minister požiada o preradenie hlasovania, kým mandát mať nebude.
To je dôvod, prečo teraz Nemecko nie je v európskej politike také silné, pretože získať jednotný mandát od všetkých koaličných strán, keď to sú liberáli, socialisti a Zelení, je veľmi ťažké. Ak by sme mali niekoho označiť za európsku vládu, bola by to Európska rada premiérov, ktorá však nemá slovo v legislatívnom procese a exekutíve.
Je vo fungovaní EÚ určitý demokratický deficit?
Keď sa pozrieme na ten rozhodovací systém, tak máme priamo volený parlament, ktorý dal dôveru Európskej komisii. Máme premiérov, ktorí majú dôveru parlamentov národných štátov, máme ministrov, ktorí majú tiež dôveru parlamentu. Čiže ten demokratický reťazec je tam zaistený.
Čo môžeme označiť za problematické, je zodpovednosť. Napríklad niekto v Rade súhlasí s Green Dealom, rozhoduje sa konsenzuálne, Komisia vytvorí návrh, aby sa trebárs obmedzilo množstvo plastu z potravinových obalov. Minister má národným parlamentom prerokovanú pozíciu, ten mandát mu schváli vláda, odíde do Bruselu a tam svojím hlasom podporí menšie množstvo plastového odpadu.
A potom príde do domov a hovorí: Pozrite sa, čo tá EÚ zase urobila – pri tých PET fľašiach je povinne napevno prirobené viečko. To však nie je otázka demokratického deficitu, ten demokratizačný reťazec tam je. Je to otázka toho, vedieť si politicky urobené rozhodnutia, ku ktorým v tých európskych inštitúciách dochádza, doma obhájiť.
Ako sa vlastne tie inštitúcie ustanovujú? Čo sa bude diať, keď sa tento víkend uzavrú volebné miestnosti pri voľbách do europarlamentu?
Ako prvý sa musí zriadiť parlament. Zistí sa, kto bol zvolený, začne nejaké dohadovanie, aké národné strany skončia v akých frakciách. Teraz napríklad prebieha debata, či sa niektoré politické strany historicky zakotvené v určitých politických rodinách nepresunú k iným politickým frakciám. To má rôzne výhody a nevýhody. V malej frakcii môžete byť pomerne silní, vo veľkej frakcii máte zase lepšie celkové postavenie, ale zase horší prístup k príležitostiam sa zviditeľniť.
Ďalej je potrebné obsadiť orgány parlamentu a jeho výbory, to už sa odvíja od toho, aké silné sú tie jednotlivé frakcie. Paralelne s tým prebieha rokovanie o Európskej komisii, ktorej podoba vychádza z toho, ako práve dopadli národné parlamentné voľby. Aj keby v eurovoľbách vyhrali socialisti, čo nie je tento rok úplne pravdepodobné, tak socialistov v EK nebude veľa, pretože členov Komisie nominujú národné vlády.
Socialisti sú teraz pri moci v dvoch alebo v troch členských štátoch, takže väzba medzi výsledkom európskych volieb a zložením Komisie je veľmi obmedzená. Dôležitým faktorom je, naopak, reprezentatívnosť, napríklad východ-západ, nové-staré členské štáty, sever-juh.
Neuvoľnili sa však len miesta v Európskej komisii, ale skončil sa aj mandát stálemu predsedovi Európskej rady a tiež podpredsedovi EK, ktorým je Vysoký predstaviteľ Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku, akýsi európsky minister zahraničia.
Bude sa voliť predseda Európskeho parlamentu, kde je funkčné obdobie dva a pol roka, takže spravidla sa tam striedajú po dvoch a pol rokoch socialisti a európski ľudovci. To poradie je na dohode, takže si myslím, že napríklad Roberta Metsolaová bude pokračovať v pozícii predsedníčky EP.
Dôležité okrem obsadzovania pozícií je to, že na začiatku volebného obdobia bude Európsky parlament hlasovať o tom, aká nedokončená legislatíva bude pokračovať v prerokúvaní a čo naopak bude Komisia musieť prepracovať a predložiť znovu.
Je možné, že EP odmietne nejakého kandidáta či kandidátku na eurokomisára?
Väčšinou to nie je tak, že by nebol schválený, ale už predtým sa tomu kandidátovi dôrazne naznačí, že by to mohol byť problém a v takom prípade buď predseda EK návrh stiahne, alebo ho stiahne priamo kandidát. Alternatívne sa mu hľadá nová pozícia.
V súčasnej komisii boli napríklad odmietnutí hneď dvaja kandidáti. Členský štát potom vyšle iného kandidáta. Začína byť tiež zvykom navrhovať dve mená, pretože predseda či predsedníčka EK chce mať rodovo vyváženú komisiu, takže členské štáty nominujú muža a ženu.
Poďme k politickým témam. Všetky subjekty hovoria o zmenách v Green Deale. Sú také zmeny vlastne technicky možné?
Tlak zo strany EP môže pomôcť k revízii Green Dealu. Ale je otázne, či bude jeho revízia vychádzať z toho, že novozvolení europoslanci sa o to budú usilovať alebo jednoducho preto, že odkedy sa Green Deal prerokúval a schvaľoval – teda pred vojnou na Ukrajine, pred covidovou pandémiou, energetickou krízou a tak ďalej – sa situácia naozaj výrazne premenila.
Tlak členských štátov bude oveľa dôležitejším impulzom ako výsledok volieb do europarlamentu. Je to vidieť aj na súčasnej predsedníčke EK Ursule von der Leyenovej, ktorá už teraz oveľa viac zdôrazňuje otázku konkurencieschopnosti európskych podnikov.
Green Deal sa asi nebude revidovať hneď. Každá legislatíva Únie má štandardné revízne klauzuly, na základe ktorých má Komisia povinnosť opatrenia analyzovať, vypracovať hodnotiace správy, o ktorých budú diskutovať výbory EP, predloží sa členským štátom a na pripomienkovanie aj verejnosti. Toto je normálny postup pri každej regulácii, pretože situácia pri zavádzaní a pri realizácii sa môže značne líšiť.
V akej je fáze je teraz Ukrajina v jej prístupovom procese?
Ukrajina by v lete mala začať rozhovory. Je uzavretý skríning a mala by sa po jednotlivých kapitolách riešiť napríklad otázka verejných podpôr, poľnohospodárstva, priemyslu a tak ďalej. Uchádzačský štát musí byť pripravený na plnohodnotné členstvo, čo zahŕňa súlad s legislatívou Únie a schopnosť fungovať v trhovom prostredí na jednotnom trhu, čo sa okrem iného prejavuje obmedzením verejných podpôr.
Na druhej strane sa musí na vstup pripraviť aj EÚ. Zmení sa napríklad príjmový priemer členských štátov na hlavu a dôjde k posunu finančných tokov. Reálne to bude znamenať, že buď sa zmenší objem prostriedkov pre existujúce členské štáty, alebo do európskych fondov bude musieť prichádzať oveľa viac peňazí.
Stabilizovať a ideálne konvergovať sociálno-ekonomickú situáciu k úniovému štandardu takej obrovskej krajiny ako je Ukrajina, ktorá je navyše vo vojnovom stave, bude stáť obrovské množstvo prostriedkov. A bude sa to týkať napríklad aj Česka, ktoré bolo 20 rokov čistým príjemcom prostriedkov na svoj rozvoj. Povedal by som, že si už nepostavíme toľko rozhľadní.
Michal Říha
je absolventom Právnickej fakulty Univerzity Karlovej, kde získal aj doktorandský titul. V súčasnosti pôsobí na Katedre európskeho práva PF UK, kde zastáva pozíciu tajomníka. Je tiež členom Akademického senátu UK, kde je okrem iného predsedom legislatívnej komisie. Moderuje podcast zEvropy.
Text, ktorý je krátený, pôvodne publikovali na webe Echo24. Vychádza so súhlasom redakcie.