Berlín môže AfD sťažiť riadenie spolkovej krajiny. Čo má v talóne?
Po volebnom víťazstve strany AfD v Sasku-Anhaltsku čelí Berlín vyhliadke na vznik prvej krajinskej vlády v Nemecku pod vedením AfD. Už teraz sa preto špekuluje, čo môže urobiť, ak dôjde k vzájomnému sporu.
Odvtedy, čo strana Alternatíva pre Nemecko (AfD) vyhrala voľby v Sasku-Anhaltsku, už nie je vyhliadka na krajinskú vládu pod vedením AfD len čisto teoretická. Strana získala 43,8 percenta hlasov. Jej hlavný kandidát Ulrich Siegmund vyhlásil, že chce do konca roka zostaviť vládu pod vedením AfD. Na to ešte potrebuje koaličných partnerov alebo podporu iných strán.
Na pozadí viacerých vyhlásení strany, ktoré sú v rozpore s politikou spolkovej vlády, sa však už teraz sústreďuje pozornosť na to, čo by takáto krajinská vláda mohla skutočne urobiť a aké právomoci by mal Berlín na jej obmedzenie.
Diskusia sa sústreďuje na dve oblasti. Po prvé, vláda pod vedením AfD by mohla získať prístup k citlivým bezpečnostným informáciám prostredníctvom krajinského ministerstva vnútra, polície a Úradu na ochranu ústavy, ktorý je regionálnou spravodajskou službou. Krajinské a spolkové orgány si totiž bežne vymieňajú údaje a spravodajské informácie.
Obvinenia z nadmernej blízkosti AfD k Rusku však vyvolali obavy, že citlivé informácie by sa mohli dostať až do rúk Kremľa. Spolková vláda ešte pred voľbami vyjadrila pochybnosti o tom, ako by sa citlivé informácie zdieľali s potenciálnou vládou AfD.
Jednotlivé spolkové krajiny nemožno vylúčiť zo zákonne ustanovených systémov zdieľania informácií. V prípade mimoriadne citlivých spravodajských informácií však orgány môžu posúdiť, čo príjemca skutočne potrebuje vedieť. To ponecháva značný priestor na konflikt bez toho, aby jedna alebo druhá strana nutne porušovala zákon. Bezpečnostné agentúry by mohli byť obozretnejšie v tom, čo zdieľajú, zatiaľ čo krajina by mohla trvať na tom, aby zostala plne integrovaná do nemeckej spolkovej bezpečnostnej architektúry.
Druhou hlavnou obavou je, že krajinská vláda AfD by mohla pri vykonávaní spolkových zákonov postupovať podľa vlastného uváženia alebo by nemusela splniť svoje zákonné povinnosti. Z ústavného hľadiska ide o odlišné problémy.
Predseda Kresťanskodemokratickej únie (CDU) Friedrich Merz túto otázku nastolil hneď po voľbách. „Základný zákon [nemecká ústava, pozn. red.] platí aj v Sasku-Anhaltsku, a to aj po zvolení premiéra z AfD,“ uviedol. Odvolal sa na princíp „Bundestreue“, teda ústavnú povinnosť spolkovej a krajinskej vlády prejavovať si vzájomnú úctu a spolupracovať v rámci nemeckého politického systému.
Thorsten Frei, predseda poslaneckého klubu CDU/CSU, zašiel o niekoľko dní neskôr ešte ďalej. Spolkový nátlak je podľa neho „ultima ratio“. „Ak to situácia bude vyžadovať, samozrejme, presadíme Základný zákon a využijeme všetky nástroje, ktoré máme k dispozícii,“ skonštatoval.
Spolková ministerka spravodlivosti Stefanie Hubigová zo Sociálnodemokratickej strany (SPD) vyjadrila podobné obavy, napríklad v súvislosti s možnosťou, že krajinská vláda nariadi svojim orgánom, aby prestali vybavovať žiadosti o naturalizáciu alebo prestali uznávať manželstvá osôb rovnakého pohlavia.
Zároveň pripomenula úradníkom v Sasku-Anhaltsku, že hoci nepredstavujú nezávislú politickú protiváhu voči krajinskej vláde a musia plniť zákonné pokyny, ak sa domnievajú, že konkrétny príkaz je v rozpore so zákonmi, musia formálne vzniesť námietky u nadriadeného (remonštrácia). Nikto podľa jej slov nemôže obhajovať nezákonné konanie len tým, že sa odvolá na to, že plnil príkazy.
Článok 37 ako posledná možnosť
Iba v prípade, ak krajina nesplní konkrétnu povinnosť uloženú nemeckou ústavou alebo spolkovou legislatívou, môže potenciálne vstúpiť do hry takzvaný mechanizmus spolkového donútenia – „Bundeszwang“.
Toto ustanovenie nebolo nikdy uplatnené od založenia spolkovej republiky v roku 1949. Ústavný právnik Franz C. Mayer ho opísal ako „absolútnu ultima ratio“, zatiaľ čo právny vedec Markus Leber ho nazval „zhrdzaveným mečom“.
Spolkové donucovacie opatrenia sú upravené v článku 37 nemeckej ústavy. So súhlasom Bundesratu, ktorý zastupujú vlády 16 nemeckých krajín, môže spolková vláda prijať opatrenia potrebné na to, aby prinútila krajinu splniť jej spolkové povinnosti. Akékoľvek opatrenia prijaté na základe článku 37 by samy osebe podliehali súdnej kontrole.
Je dôležité poznamenať, že tento donucovací prostriedok nie je mechanizmom na trestanie alebo odvolanie krajinskej vlády len preto, že jej politika nie je v Berlíne vítaná. Je to nástroj poslednej inštancie na donútenie krajiny, aby splnila svoje záväzky vyplývajúce zo spolkového práva.
Ešte dlho predtým, ako sa článok 37 stane relevantným, má Berlín k dispozícii menej drastické spôsoby, ako riešiť situáciu, keď krajinská vláda poruší spolkový zákon.
Nemecká vláda môže napadnúť porušenia na súde, dohliadať na vykonávanie spolkovej legislatívy a vydávať pokyny v oblastiach, kde krajiny vykonávajú zákony v jej mene. Úradníci môžu formálne namietať proti nezákonným individuálnym pokynom. Vymieňanie informácií v oblasti bezpečnosti by sa mohlo riešiť opatrnejšie tam, kde to existujúce právo dovoľuje.
Krajinská vláda je jednoducho hlboko zakorenená v nemeckom politickom systéme. Prostredníctvom Bundesratu sa podieľa na tvorbe spolkovej legislatívy. Na konferencii predsedov vlád sa vedúci predstavitelia 16 nemeckých krajín pravidelne koordinujú medzi sebou aj so spolkovým kancelárom. Hoci nemôžu prijímať zákony, majú značnú neformálnu politickú váhu.
Bundesrat. Foto: Soeren Stache/dpa/picture alliance via Getty Images
Spolkové krajiny disponujú značnou mocou
Hoci Berlín disponuje mnohými z najdôležitejších zákonodarných právomocí, spolkové krajiny si zachovávajú širokú autonómiu v oblastiach, ako sú školy a vzdelávanie, veľká časť kultúrnej politiky, krajská polícia, komunálne právo a podstatná časť verejnej správy.
V týchto oblastiach má nemecká vláda len obmedzený priestor na zasahovanie, pokiaľ sa dodržiavajú ústava a platné právo. Predseda vlády spolkovej krajiny má preto značnú praktickú moc.
Okrem toho, že v krajine zostavuje vládu, v súlade s ústavou určuje jej všeobecné politické smerovanie. Prostredníctvom ministerstiev vnútra, spravodlivosti, školstva a financií potom môže vláda vykonávať politickú kontrolu nad veľkou časťou regionálneho aparátu.
Jej právomoci obmedzuje krajinský parlament, ktorý prijíma zákony a schvaľuje rozpočet. Vláda riadi správu a môže využívať diskrečné právomoci, ktoré jej poskytujú platné zákony, avšak nové zákony a významné výdavky vo všeobecnosti vyžadujú schválenie parlamentom.
Nemecké krajiny podľa článku 83 Základného zákona spravidla vykonávajú spolkové zákony samy.
Bundestag teda môže v Berlíne prijať zákon, ktorého praktické vykonávanie pripadá na regionálne orgány v Magdeburgu, Mníchove alebo Düsseldorfe. Spolkovým krajinám to dáva značnú administratívnu právomoc.
Článok 31 Základného zákona stanovuje zásadné obmedzenie: „Spolkový zákon má prednosť pred zákonom spolkovej krajiny.“
Dohľad a súdy majú prednosť
Keď krajiny vykonávajú spolkové zákony z vlastnej iniciatívy, článok 84 Základného zákona nemeckej vláde umožňuje ich činnosť preskúmať a požadovať nápravu zistených porušení. Ak spor pretrváva, môže sa doň zapojiť Bundesrat a v konečnom dôsledku aj Spolkový ústavný súd v Karlsruhe.
Nemecká vláda má ešte väčšie právomoci v rámci systému spolkovej výkonnej správy, ustanoveného v článku 85. V týchto prípadoch krajiny spravujú záležitosti v mene spolkovej vlády, zatiaľ čo príslušné spolkové orgány im môžu vydávať pokyny.
Spor týkajúci sa jadrovej elektrárne Biblis A ukázal, ako ďaleko môžu tieto právomoci siahať. Hesensko vykonávalo jadrové právo v mene nemeckej vlády a bránilo sa zásahu spolkového ministerstva životného prostredia. V roku 2002 Spolkový ústavný súd rozhodol, že v režime spolkovej výkonnej správy môže spolková vláda prevziať vecné rozhodovanie, zatiaľ čo samotné vykonanie rozhodnutia navonok zostáva na Hesensku.
Tento prípad ilustruje základný mechanizmus. Spolková krajina si zachováva vlastný správny aparát, avšak v určitých oblastiach má nemecká vláda rozsiahle riadiace právomoci, ktoré však zďaleka nedosahujú úroveň uplatnenia spolkového donucovacieho práva (článok 37 Základného zákona).
Nemecká vláda tak nemôže zabrániť AfD vo vládnutí, no môže stanoviť prísne obmedzenia toho, do akej miery sa môže krajinská exekutíva pod jej vedením odchýliť od spolkového práva a svojich zákonných povinností
Otázkou by potom bolo, do akej miery by takáto krajinská vláda mohla presadzovať svoj vlastný program v rámci týchto ústavných obmedzení.
